RPO: zbyt szeroki zakres danych osobowych przy głosowaniu nad budżetami obywatelskimi - UODO ma wątpliwości

Marcin Wiącek prosi o opinię w tej sprawie prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych Jana Nowaka.

W ostatnich latach do RPO wpłynęło wiele wniosków i pytań obywateli dotyczących głosowania w sprawie budżetów obywatelskich. To forma zaproszenia przez lokalne władze mieszkańców do udziału w podziale lokalnych środków budżetowych. Rzecznik docenia doniosłość tej instytucji. W literaturze podkreśla się  pozytywne aspekty związane z rozwojem tego narzędzia i zwiększającego się udziału obywateli w zarządzaniu lokalną społecznością.

Możliwość konsultacji z mieszkańcami gminy przewiduje art. 5a ustawy o samorządzie gminnym. Mieszkańcy w bezpośrednim głosowaniu decydują corocznie o części wydatków budżetu gminy. Ustawodawca pozostawił swobodę w ustalaniu zasad realizacji budżetów, wobec czego władze lokalne przyjmują różne rozwiązania.

Analizując dotychczasowy dorobek prawodawczy jednostek samorządu terytorialnego, wojewodów oraz sądów administracyjnych, można wyróżnić kilka najbardziej problematycznych płaszczyzn w tym zakresie. Wiele kłopotów sprawia podstawowa kwestia - zakres podmiotów uprawnionych do udziału w procedurze budżetu obywatelskiego, powoływanie specjalnych organów w celu wykonywania zadań z zakresu budżetu obywatelskiego.

Istotnym problemem jest ponadto kwestia identyfikacji osób w zakresie ich związków z daną jednostką samorządu terytorialnego. Za jej mieszkańca uznaje się osobę, która przebywa na jej terenie z zamiarem stałego pobytu. 

W prawie miejscowym pojawiają się jednak różne rozwiązania dla dookreślenia sposobu identyfikacji mieszkańca. Rozwiązania te uznawane są za istotnie naruszające prawo. Wśród nich można wskazać na:

• wymóg bycia wpisanym do rejestru wyborców;
• wymóg bycia zameldowanym na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego;
• ukończenie przez mieszkańca określonego wieku;
• wymóg podania numeru PESEL na karcie do głosowania lub na zgłoszeniu projektu;
• wymóg podania dodatkowych danych osobowych w postaci np. numeru telefonu lub adresu e-mail.

W  wyroku z 11 grudnia 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny (sygn. akt  I GSK 1193/20)  wskazał: "nie ulega też wątpliwości, że ograniczenie dostępu mieszkańcom gminy do udziału w konsultacjach społecznych rozciąga się również na obowiązek wskazania numeru PESEL i numeru telefonu w procedurze konsultacyjnej, przy oddaniu głosu w formie elektronicznej. Orzecznictwo sądowoadministracyjne jednoznacznie stwierdza, że podawanie numeru PESEL nie znajduje uzasadnienia prawnego, a dodanie go jako jednego z wymogów dopuszczających do uczestniczenia w konsultacjach wykracza poza granice przyznanych radzie przez ustawodawcę kompetencji (por. wyrok WSA w Olsztynie z 16 grudnia 2015 r., I SA/Ol 683/15).  Odnosząc się do argumentu kasatora, że postanowienia dotyczące wieku czy też podawania numeru PESEL w uchwałach dotyczących konsultacji społecznych, są powszechną praktyką i podobne można znaleźć w innych uchwałach na terenie województwa śląskiego, wskazać należy, że występowanie w obrocie prawnym podobnych przepisów w innych uchwałach nie może stanowić podstawy do zakwestionowania prawidłowości wywodów zaskarżonego wyroku w tym zakresie".

Jak podkreśla RPO, oznacza to, że identyfikacja mieszkańca jednostki samorządu terytorialnego może zostać dokonana za pomocą bardzo wąskiego zakresu danych osobowych -  imienia i nazwiska oraz adresu zamieszkania. 

Określając zasady budżetu obywatelskiego, prawodawca lokalny powinien zatem dążyć do wprowadzeniu takiego systemu identyfikowania mieszkańców, który będzie uniemożliwiał wielokrotne głosowanie tym samym osobom oraz uniemożliwi głosowanie tym, którzy nie są mieszkańcami.

Do rzecznika wpływają wciąż wnioski obywateli, z których wynika, że praktyka identyfikacji mieszkańców na podstawie szerokiego zakresu danych osobowych pozostaje niezmieniona. 

Marcin Wiącek prosi zatem Prezesa UODO o opinię i poinformowanie, jakie prezes urzędu podejmował i podejmuje działania, które mogłyby wpłynąć na zmianę wadliwej praktyki samorządów.

Odpowiedź Anny Korzeckiej, wicedyrektor Departamentu Orzecznictwa i Legislacji UODO

W odpowiedzi na pismo z 11 czerwca 2023 r., znak: VII.501.90.2023.KSZ, dotyczące sposobu identyfikacji mieszkańca jednostki samorządu terytorialnego w głosowaniu w sprawie budżetów obywatelskich, uprzejmie informuję, że kwestie związane z przedmiotowym zagadnieniem, w tym zakresem danych osobowych zbieranych od osób uprawnionych do zgłoszenia zagadnień, które mają być realizowane w ramach budżetu obywatelskiego, sposobem zbierania tych danych oraz ich zabezpieczeniem zgodnie z zasadami przetwarzania danych przewidzianymi w przepisach RODO, budzą wątpliwości organu właściwego w sprawie ochrony danych osobowych.

Do organu nadzorczego wpływają liczne sygnały odnoszące się do trudności w stosowaniu przepisów o realizacji budżetów obywatelskich pod kątem przetwarzania danych osobowych, zarówno od podmiotów zobowiązanych do prowadzenia konsultacji społecznych, jak i obywateli w związku z brakiem przepisów regulujących w sposób kompleksowy procesu przetwarzania danych osobowych w ramach budżetu obywatelskiego.

Problem związany z przetwarzaniem danych osobowych w ramach budżetu obywatelskiego jest obecnie przedmiotem analizy organu nadzorczego, a o podjętych działaniach w tej sprawie, stosowne informacje zostaną przekazane panu rzecznikowi do wiadomości. 

VII.501.90.2023