Wpis do rejestru zabytków a prawa właściciela - RPO przyłącza się do pytania prawnego NSA do TK

Trybunał Konstytucyjny zawiadomił RPO o wszczęciu postępowania (sygn. akt P 2/23) w sprawie pytania prawnego Naczelnego Sądu Administracyjnego (sygn. akt II OSK 3843/19).

NSA nabrał wątpliwości co do przepisów regulujących zasady włączania zabytku do ewidencji, rozpatrując skargę właściciela zabytkowej nieruchomości (cmentarza)  od wyroku WSA. 

Włączenie do ewidencji zabytków wiąże się z obowiązkiem uzgadniania z wojewódzkim konserwatorem zabytków decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzji o warunkach zabudowy oraz decyzji o pozwoleniu na budowę dla inwestycji planowanych na obszarach lub w odniesieniu do budynków ujętych w gminnej ewidencji zabytków. Rodzi to po stronie właściciela nieruchomości obowiązki wynikające z art. 28- art. 30 u.o.z.o.z.

Regulacja dotycząca sporządzenia i aktualizacji karty ewidencyjnej zabytku wynikająca z art. 22 ust. 2 ustawy wywołuje istotne wątpliwości NSA  co do zachowania proporcjonalności ograniczenia i tym samym zgodności z art. 64 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz z art. 1 Protokołu nr 1 do EKPC. 

Chodzi zwłaszcza o to, czy zgodne z Konstytucją RP i Protokołem do EKPC  jest dopuszczenie ograniczenia prawa własności w ramach uproszczonej procedury o charakterze wewnętrznym, podczas gdy właściciel nie bierze udziału w jakichkolwiek czynnościach postępowania. Nie są mu znane motywy objęcia nieruchomości ewidencją oraz podstaw ustalenia, że nieruchomość rzeczywiście stanowi "zabytek"; nie wie też, czy czynności postępowania są prawidłowe. 

Zdaniem NSA konieczne jest więc ustalenie przez TK, czy taki kształt  art. 22 ust. 2 u.o.z.o.z. jest niezbędny dla ochrony interesu publicznego i czy jej efekty pozostają w dopuszczalnej proporcji do ciężarów nakładanych na obywatela. Najistotniejszym zarzutem pozostaje to, że pozbawienie ochrony własności skutkujące ograniczeniem własności nie służy realizacji żadnych konstytucyjnie uzasadnionych wartości. Wyłania się przy tym wątpliwość, czy brak gwarancji ochronnych nie grozi arbitralnością i dowolnością działań organu i czy nie dochodzi do nieproporcjonalnego pozbawienia właścicieli nieruchomości skutecznych środków ochronnych, co stanowi o naruszeniu art. 64 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Dlatego, 6 grudnia 2022 r. NSA zadał pytanie prawne: 

"Czy art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2017 r. poz. 2187 ze zm.) w związku z § 14 i § 15 Rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz. U. Nr 113, poz. 661) w wersji ww. przepisów rozporządzenia obowiązującej do dnia 19 października 2019 r. w zakresie, w jakim ogranicza prawo własności nieruchomości poprzez dopuszczenie ujęcia nieruchomości jako zabytku nieruchomego w wojewódzkiej ewidencji zabytków, bez zapewnienia właścicielowi gwarancji ochrony prawnej przed dokonaniem takiego ograniczenia, jest zgodny z art. 64 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. oraz z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z dnia 20 marca 1952 r. (Dz.U. z 1995 r. Nr 36, poz. poz. 175, ze zm.).

Rzecznik zgłosił udział w tym postępowaniu. Wniósł o stwierdzenie, że: 

• art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, w związku z § 14 i § 15 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz. U. Nr 113, poz. 661) w brzmieniu ww. przepisów rozporządzenia obowiązującym do dnia 19 października 2019 r. w zakresie, w jakim ogranicza prawo własności nieruchomości przez dopuszczenie ujęcia nieruchomości jako zabytku nieruchomego w wojewódzkiej ewidencji zabytków, bez zapewnienia właścicielowi gwarancji ochrony prawnej przed dokonaniem takiego ograniczenia - jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z dnia 20 marca 1952 r. 

Uzasadnienie stanowiska RPO zostanie przekazane TK do końca czerwca 2023 r.

IV.7002.4.2023