Realizacja zadań związanych z koordynacją, nadzorem i kontrolą funkcjonowania służb specjalnych

Kontrolą „Realizacja zadań związanych z koordynacją, nadzorem i kontrolą funkcjonowania służb specjalnych prowadzących na terenie Rzeczypospolitej Polskiej czynności operacyjno-rozpoznawcze” objęto: Prezesa Rady Ministrów, Ministra Koordynatora Służb Specjalnych, Przewodniczącego Kolegium do Spraw Służb Specjalnych, Ministra Obrony Narodowej oraz szefów trzech służb specjalnych (Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego oraz Służby Kontrwywiadu Wojskowego). Celem kontroli było dokonanie obiektywnej oceny funkcjonujących mechanizmów nadzoru nad działalnością służb specjalnych, a także wypracowanie propozycji służących wzmocnieniu ochrony praw i wolności obywatelskich, przy jednoczesnym zagwarantowaniu uprawnień służb specjalnych niezbędnych dla ochrony interesów Rzeczypospolitej Polskiej i bezpieczeństwa obywateli. Badaniem objęto okres od 1 stycznia 2017 r., a czynności kontrolne zakończyły się w dniu 31 marca 2023 r. 

W związku z faktem, że szczegółowe ustalenia kontroli, w tym liczne stwierdzone nieprawidłowości, muszą pozostać niejawne ze względu na bezpieczeństwo państwa, w niniejszym komunikacie przedstawiono jedynie wybrane oceny oraz rekomendacje NIK w obszarach wymagających najpilniejszej zmiany. Pełną treść informacji o wynikach kontroli przekazano najważniejszym osobom w Państwie. NIK wyraża nadzieję, że podejmą one niezbędne działania, celem pilnego wyeliminowania stwierdzonych w toku kontroli nieprawidłowości oraz wdrożenia rozwiązań organizacyjno-prawnych, które z jednej strony umożliwią służbom specjalnym skuteczną realizację ich zadań w zakresie zapewnienia bezpieczeństwa Państwa, a z drugiej zagwarantują poszanowanie praw i wolności obywatelskich. 

W toku kontroli ustalono, że osoby odpowiadające za nadzór i koordynację działalności służb specjalnych, w szczególności Prezes Rady Ministrów – Mateusz Morawiecki, Minister Koordynator Służb Specjalnych – Mariusz Kamiński oraz członkowie Kolegium do Spraw Służb Specjalnych nierzetelnie realizowały powierzone im zadania. Osoby te z powodu własnych, trwających przez cały badany okres zaniechań, pozbawiły się w praktyce wiedzy na temat funkcjonowania służb specjalnych oraz możliwości bieżącego reagowania na ewentualne nieprawidłowości, identyfikowane w ich działaniu. Nie wykonywały one rzetelnie swoich obowiązków w zakresie wyznaczania kierunków działania nadzorowanych służb. Stwarzało to warunki, aby osoby kierujące służbami dowolnie definiowały zadania podległych im formacji oraz uznaniowo mogły decydować, czy i jakie informacje przekażą organom nadzoru i kontroli na temat ich realizacji. 

Wyniki kontroli wykazały także, że oficjalny, tj. wynikający z przepisów system nadzoru nad służbami zastępowano m.in. bezpośrednimi spotkaniami i ustnymi dyspozycjami (wytycznymi) wydawanymi przez Ministra Koordynatora Służb Specjalnych szefom poszczególnych służb oraz innym organom nadzoru. Działania takie, o ile w pewnych przypadkach dopuszczalne, nie mogą jednak stanowić zasadniczych mechanizmów nadzoru nad służbami specjalnymi. Należy stanowczo podkreślić, że w demokratycznym państwie prawnym kontrola i nadzór nad funkcjonowaniem służb wyposażonych w kompetencje umożliwiające daleko idącą ingerencję w prawa oraz wolności człowieka i obywatela, nie mogą być realizowane w drodze doraźnych, często w żaden sposób nieudokumentowanych i tym samym nieweryfikowalnych działań. 

Przeprowadzona kontrola wykazała konieczność podjęcia pilnych działań zmierzających do ustanowienia realnego i odpowiadającego standardom demokratycznego państwa prawa systemu nadzoru, koordynacji oraz kontroli działalności służb specjalnych w Polsce. W powyższym zakresie NIK dostrzega konieczność wprowadzenia daleko idących zmian legislacyjnych, które powinny w szczególności objąć: 

1. Ustanowienie zewnętrznego, niezależnego organu posiadającego nieograniczone przedmiotowo uprawnienia kontrolne wobec służb specjalnych oraz wszystkich pozostałych służb i formacji dysponujących uprawnieniami do prowadzenia czynności operacyjno-rozpoznawczych. 

Przeprowadzona kontrola potwierdziła stanowisko wyrażane od wielu lat przez NIK, że w obowiązującym w Polsce stanie prawnym brak jest możliwości rzetelnego skontrolowania służb specjalnych, w szczególności pod kątem przestrzegania w toku realizowanych czynności operacyjno-rozpoznawczych obowiązujących przepisów prawa oraz praw i wolności obywatelskich. Wynika to z nieustanowienia organu kontroli zewnętrznej dysponującego nieograniczonym podmiotowo i przedmiotowo prawem kontrolowania służb, a także z przepisów ustaw kompetencyjnych, mających w założeniu zapewniać ochronę współpracowników oraz szczegółowych metod działania tych podmiotów, które to regulacje są instrumentalnie wykorzystywane w celu paraliżowania kontroli zewnętrznych. 

W związku z ustaleniami kontroli wskazującymi na brak realnych mechanizmów kontroli służb specjalnych w Polsce, w opinii NIK, pierwszym i najważniejszym działaniem zmierzającym do zmiany tego stanu rzeczy powinno być ustanowienie zewnętrznego organu kontroli nad tymi podmiotami. Utworzony organ oraz działające w jego imieniu osoby powinny posiadać nieograniczone podmiotowo i przedmiotowo uprawnienia do kontrolowania wszystkich obszarów działalności służb, w tym poszczególnych spraw operacyjnych oraz sposobu wykorzystywania środków funduszu operacyjnego. Uprawnienia te musiałyby obejmować dostęp do informacji chronionych obecnie na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy o ABW oraz AW, w tym szczegółowych form i zasad przeprowadzania czynności operacyjno-rozpoznawczych oraz danych osób współpracujących ze służbami lub uzyskanych w wyniku czynności operacyjnych. 

Nowo powołany organ musiałby zostać wyposażony w zasoby pozwalające na regularne (wynikające z własnej inicjatywy, wniosków innych podmiotów, a także skarg obywateli) kontrolowanie różnych obszarów działalności służb i formacji prowadzących czynności operacyjno-rozpoznawcze. Proponuje się, aby jego organizacja obejmowała kolegialne (np. 6-7 osobowe) kierownictwo oraz grupę kilkudziesięciu pracowników odpowiadających za planowanie, realizację, a także wsparcie merytoryczne kontroli i obsługę administracyjną urzędu. Wszystkie osoby piastujące funkcje kierownicze oraz zaangażowane w czynności kontrolne musiałyby posiadać realne gwarancje nieusuwalności ze stanowiska, a mechanizmy ich powoływania powinny gwarantować niezawisłość i pełną apolityczność (np. poprzez desygnowanie członków kolegialnego kierownictwa przez różne organy państwa – Prezydenta RP, Marszałka Sejmu, Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego, Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Prezesa NIK, Rzecznika Praw Obywatelskich oraz przejście w stan spoczynku po zakończeniu określonej liczby kadencji na stanowisku). Dodatkowymi kwestiami wymagającymi uregulowania byłoby ustanowienie takich mechanizmów weryfikacji kierownictwa oraz pracowników nowo powołanego organu pod kątem zapewnienia rękojmi ochrony tajemnic państwowych, aby wyeliminować ich zależność w tym obszarze od służb specjalnych, a także zapewnienie tym osobom ochrony kontrwywiadowczej. 

Istotnym zadaniem zewnętrznego, niezależnego organu kontroli byłoby informowanie najważniejszych organów państwa, Sejmu RP oraz obywateli o ocenie działań prowadzonych przez służby specjalne, w szczególności w kontekście przestrzegania praw i wolności obywatelskich, a także o wynikach prowadzonych kontroli (z zastrzeżeniem oczywiście informacji, które ze względu na bezpieczeństwo państwa nie mogą danej grupie odbiorców zostać ujawnione). 

Uwzględniając konstytucyjną pozycję NIK, jako naczelnego organu kontroli państwowej oraz duże doświadczenie szeregu pracowników Izby w obszarze kontroli służby specjalnych, można by również przyjąć rozwiązanie, że opisane powyżej zadania i uprawnienia mogłyby zostać powierzone wybranym komórkom organizacyjnym NIK. Powyższe wymagałoby jednak zmiany ustawy o NIK, wprowadzenia zmian organizacyjnych oraz wzmocnienia kadrowego Izby. 

Nie rozstrzygając na obecnym etapie kwestii organizacji oraz umiejscowienia zewnętrznego, niezależnego organu przeprowadzającego kontrole służb specjalnych oraz innych formacji uprawnionych do prowadzenia czynności operacyjnych, należy podkreślić, że jego powołanie stanowi niezbędny warunek do rozpoczęcia reformy systemu nadzoru nad służbami w Polsce. Pozwoliłoby ono na przełamanie istniejącego obecnie monopolu informacyjnego służb specjalnych, które uznaniowo decydują, jakie informacje na temat swojej działalności będą przekazywać innym organom państwa. Oznaczałoby również możliwość realnego zweryfikowania tak fundamentalnych kwestii jak ta, czy w toku realizacji czynności operacyjnych naruszano obowiązujące przepisy oraz prawa i wolności obywatelskie, np. poprzez zastosowanie oprogramowania szpiegującego PEGASUS. Wprowadzenie takiego organu odgrywałoby również istotną rolę prewencyjną, która mogłaby zapobiec lub przynajmniej znacznie ograniczyć skalę nieprawidłowości w tym obszarze. 

2. Przyznanie obywatelom prawa do informacji na temat prowadzonych wobec nich czynności operacyjno-rozpoznawczych oraz prawa do skargi na działalność służb i innych uprawnionych podmiotów w tym zakresie. 

W opinii NIK zagwarantowanie obywatelom prawa do otrzymania informacji, że w przeszłości byli oni celem czynności operacyjno-rozpoznawczych stanowiłoby mechanizm odziaływujący prewencyjnie oraz ograniczający przypadki nieuzasadnionego rozpoczynania tego rodzaju działań lub naruszania w ich toku praw i wolności obywatelskich. Poinformowanie osoby inwigilowanej musiałoby następować w racjonalnych ramach czasowych (np. 6/12 miesięcy po zakończeniu czynności operacyjnych), a odstąpienie od przekazania takiej informacji lub jego odroczenie w czasie musiałoby wynikać z decyzji sądu (np. w sytuacji zagrożenia życia i zdrowia funkcjonariuszy lub osób współpracujących ze służbami). 

Osobom, które były celem czynności operacyjno-rozpoznawczych powinno także zostać przyznane prawo złożenia skargi do zewnętrznego organu kontrolującego podmioty uprawnione do prowadzenia takich czynności (opisanego w pkt 1 powyżej). Organ przeprowadzałby kontrolę legalności oraz proporcjonalności zastosowanych działań operacyjnych i następnie informowałby skarżącego o zasadności lub braku zasadności skargi. W przypadku stwierdzenia nieprawidłowości informacje takie byłyby dodatkowo przekazywane podmiotom nadzorującym służby oraz prokuratorowi – w sytuacji zidentyfikowania naruszenia prawa przez służby. Dodatkową gwarancją dla obywateli byłoby także prawo dochodzenia zadośćuczynienia od Skarbu Państwa, powstające w chwili uznania skargi za zasadną. 

3. Przyjęcie ustawy regulującej tematykę wewnątrzadministracyjnego nadzoru i kontroli nad służbami specjalnymi, określającej w szczególności:

• zadania i uprawnienia Prezesa Rady Ministrów oraz Ministra Koordynatora Służb Specjalnych w obszarze nadzoru i kontroli służb specjalnych, a także kwestię organizacji urzędu obsługującego merytorycznie i organizacyjnie Ministra Koordynatora;
• precyzyjne uprawnienia, obowiązki oraz zasady współpracy Ministra Koordynatora Służb Specjalnych i Ministra Obrony Narodowej w zakresie nadzoru sprawowanego nad SKW;
• terminy i zasady opracowywania oraz zatwierdzania dokumentów planistycznych i sprawozdawczych służb specjalnych;
• uprawnienia, zadania i zasady procedowania Kolegium do Spraw Służb Specjalnych;
• zasady wewnątrzadministracyjnej kontroli działalności służb specjalnych.

Proponowana ustawa powinna zbierać i porządkować rozproszone obecnie w różnych regulacjach przepisy określające podległość poszczególnych służb specjalnych oraz zadania i uprawnienia organów nadzoru. Powinna także określać precyzyjne obowiązki dotyczące przeprowadzania cyklicznych, wynikających z prowadzonej analizy ryzyka, a także z wniosków innych organów i instytucji, kontroli prawidłowości realizacji zadań przez służby specjalne oraz przestrzegania w ich toku praw i wolności obywatelskich. 

Uwzględniając szerokie spektrum zadań realizowanych przez Prezesa Rady Ministrów, w opinii NIK, zasadne byłoby ustawowe umocowanie Ministra Koordynatora Służb Specjalnych, który w imieniu Premiera powinien sprawować bieżący nadzór i kontrolę nad służbami (przy czym doprecyzowania wymagałyby dublujące się obecnie uprawnienia nadzorcze i kontrolne tego Ministra oraz Ministra Obrony Narodowej wobec SKW). W celu zapewnienia Ministrowi Koordynatorowi realnych narzędzi wykonywania powierzonych mu zadań należałoby z kolei rozważyć ustanowienie nowego działu administracji rządowej oraz powołanie urzędu zapewniającego efektywną obsługę merytoryczną i organizacyjną tego Ministra. Istotne byłoby przy tym wdrożenie takich procedur raportowania i wymiany informacji, które zapewniłyby przejrzystość i weryfikowalność działań nadzorczych podejmowanych przez Ministra Koordynatora w stosunku do służb specjalnych, w szczególności poprzez zapewnienie śladu rewizyjnego poleceń wydawanych przez Ministra szefom poszczególnych służb. 

Postulowana regulacja powinna, w opinii NIK, wzmocnić rolę pełnioną obecnie w ramach systemu nadzoru nad służbami przez Kolegium do Spraw Służb Specjalnych, w taki sposób, aby gremium to stało się miejscem pogłębionej, regularnie prowadzonej dyskusji oraz wymiany informacji między organami nadzoru, kierownictwem służb oraz głównymi interesariuszami ich działalności (m.in. ministrami odpowiadającymi za bezpieczeństwo wewnętrzne, czy też politykę zagraniczną). W tym celu dotychczasowe zadania opiniodawczo-doradcze Kolegium powinny być rozszerzone o uprawnienia dotyczące akceptowania dokumentów planistycznych i sprawozdawczych służb, a dla poszczególnych rodzajów tych dokumentów niezbędne jest określenie terminów ich wytwarzania i zatwierdzania. 

4. Przyjęcie aktu normatywnego określającego definicje czynności operacyjno-rozpoznawczych, metod, form i technik przeprowadzania tych czynności oraz wspólne dla wszystkich służb i formacji zasady oraz warunki ich prowadzenia. 

Proponowana ustawa powinna, w opinii NIK, porządkować i zbierać w jednej regulacji rozproszone obecnie w ustawach kompetencyjnych oraz w przepisach wewnętrznych poszczególnych służb i formacji, nieprecyzyjne przepisy regulujące prowadzenie czynności operacyjno-rozpoznawczych. Należy w niej określić precyzyjne definicje oraz katalogi takich czynności, a także metod, form i technik ich realizacji. Opracowanie w tym zakresie jednolitej regulacji sprzyjałoby lepszej ochronie praw oraz wolności obywateli, które w nieuchronny sposób podlegają ograniczeniom w związku z prowadzonymi przez służby czynnościami operacyjnymi. Utrudniałoby również uchylanie się od kontroli prowadzonych przez uprawnione organy (m.in. NIK) poprzez rozszerzające interpretowanie nieprecyzyjnych przepisów ustaw kompetencyjnych, co wielokrotnie miało miejsce w toku niniejszej kontroli NIK. 

5. Wzmocnienie kontroli sądów nad zarządzaniem i przedłużaniem kontroli operacyjnej. 

Informacje przekazane w toku kontroli przez pięć sądów okręgowych rozpatrujących wnioski o zarządzenie lub przedłużenie najbardziej inwazyjnej formy czynności operacyjno-rozpoznawczych, tj. kontroli operacyjnej wykazały potrzebę wzmocnienia stosowanych na tym etapie mechanizmów kontrolnych. W opinii NIK modyfikacji wymagają zarówno regulacje prawne określające tryb zarządzania kontroli operacyjnej (przede wszystkim ustawy kompetencyjne poszczególnych służb i formacji uprawnionych do prowadzania tej rodzaju czynności), jak również wdrożone w tym zakresie w sądach rozwiązania organizacyjne.  

W celu wyeliminowania uznaniowości i ewentualnych manipulacji danymi mającymi uzasadnić potrzebę zastosowania kontroli operacyjnej kluczowe znaczenie miałoby ustawowe zobowiązanie służb i formacji do załączania do wniosku o zarządzenie takiej kontroli wszystkich materiałów dostępnych na danym etapie sprawy. Rozpatrujący wnioski sędziowie powinni z kolei zostać wyposażeni w uprawnienie do występowania, w przypadku pojawienia się jakichkolwiek wątpliwości, do zewnętrznego organu kontrolnego (opisanego w pkt 1), który przeprowadzałby weryfikację i potwierdzałby kompletność przedstawionej dokumentacji. Kolejne mechanizmy kontrolne stanowiłoby wprowadzenie obowiązku uzasadniania przez sędziów nie tylko odmownej, ale przede wszystkim pozytywnej decyzji ws zarządzenia kontroli operacyjnej, a także wdrożenie rozwiązań organizacyjnych zapewniających, że ci sami sędziowie, którzy zarządzili kontrolę operacyjną i znają specyfikę danej sprawy, będą każdorazowo rozpatrywać wnioski o przedłużenie okresu trwania takiej kontroli. 

Proponowane powyżej zmiany wymagałaby udzielenia istotnego wsparcia organizacyjnego i merytorycznego sędziom rozpatrującym wnioski ws kontroli operacyjnej, np. poprzez powołanie w poszczególnych sądach okręgowych wyspecjalizowanych w tym obszarze komórek organizacyjnych oraz wyłączenie zatrudnionych w nich sędziów od ich bieżących obowiązków orzeczniczych. Sędziowie ci powinni w sposób ciągły podnosić swoje kwalifikacje w obszarze dotyczącym pracy operacyjnej oraz funkcjonowania służb specjalnych, a ponadto posiadać lepsze od wykazywanych obecnie warunki pracy w kancelariach tajnych sądów. W powyższym kontekście należałoby także rozważyć odciążenie sędziów Sądu Okręgowego w Warszawie, który rozpatruje zdecydowanie największą w skali całego kraju liczbę wniosków o zarządzanie kontroli operacyjnej, np. poprzez przekazanie części zadań w tym zakresie innym sądom okręgowym wg właściwości miejscowej wynikającej z lokalizacji delegatur terenowych poszczególnych służb. 

Przedstawiając powyższe oceny i wnioski należy także wskazać, że w całym okresie trwania kontroli uprawnieni pracownicy NIK napotykali ze strony kierowników badanych jednostek liczne działania mające na celu udaremnienie wykonywania czynności służbowych. W szczególności, odmówiono udostępnienia im dokumentów planistycznych i sprawozdawczych służb oraz protokołów z posiedzeń Kolegium do Spraw Służb Specjalnych pod pozorem zawarcia w nich informacji operacyjno-rozpoznawczych. Działania te były podejmowane, pomimo że wszyscy kontrolerzy posiadali wydane przez ABW poświadczenia bezpieczeństwa upoważniające do dostępu do informacji niejawnych o najwyższych klauzulach, a same te dokumenty były wcześniej udostępniane pracownikom różnych instytucji, w tym pracownikom KPRM. Szef ABW powołując się na konieczność ochrony informacji niejawnych uniemożliwił kontrolerom nawet dostęp do szeregu danych zawartych w dokumentach jawnych. Ponadto Prezes Rady Ministrów i Minister Koordynator Służb Specjalnych naruszając zasady postępowania kontrolnego, konsekwentnie odmawiali udzielania kontrolującym wyjaśnień, a także (analogicznie jak Szef ABW) nie stawili się lub też nie poddali się czynności dowodowej, jaką jest przesłuchanie w charakterze świadka. W tym miejscu należy przypomnieć, że NIK jest najwyższym, konstytucyjnym organem kontrolnym Rzeczypospolitej Polskiej. Izba ma obowiązek prowadzenia kontroli w celu zapewnienia zgodnego z prawem funkcjonowania organów państwa oraz poszczególnych służb, a szczegółowe uprawnienia w tym zakresie wynikają wprost z Konstytucji RP oraz obowiązujących ustaw. 

Uwzględniając powyższe okoliczności, w dniu 21 marca 2024 r. NIK skierowała sześć zawiadomień o zaistnieniu okoliczności wskazujących na popełnienie przestępstwa określonego w art. 98 ustawy o NIK, tj. utrudniania kontroli. 

Wszystkie wystąpienia z kontroli "Realizacja zadań związanych z koordynacją, nadzorem i kontrolą funkcjonowania służb specjalnych prowadzących na terenie Rzeczypospolitej Polskiej czynności operacyjno-rozpoznawcze" są niejawne.

[1] Zob. m.in. komunikat prasowy wydany po kontroli nr P/13/099 „Realizacja przez organy państwa nadzoru nad służbami prowadzącymi czynności operacyjno-rozpoznawcze”.

[2] Art. 39 ustawy o ABW oraz AW, art. 28 ustawy o CBA, art. 43 ustawy o SKW oraz SWW.

[3] Oraz analogicznych przepisów ustaw kompetencyjnych innych służb i formacji uprawnionych do prowadzenia czynności operacyjno-rozpoznawczych.

[4] M.in.: ustawy kompetencyjne regulujące funkcjonowanie poszczególnych służb, ustawa z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów, ustawa z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej, rozporządzenie ws Ministra Koordynatora Służb Specjalnych, rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 2 lipca 2002 r. w sprawie szczegółowego trybu i zasad funkcjonowania Kolegium do Spraw Służb Specjalnych oraz zakresu czynności sekretarza tego Kolegium.

[5] Obowiązujące obecnie przepisy prawne nie definiują pojęcia czynności operacyjno-rozpoznawczych, ani też nie określają form w jakich mogą one być wykonywane (za wyjątkiem kontroli operacyjnej, zakupu kontrolowanego i przesyłki niejawnie nadzorowanej), co powoduje, iż szereg działań o charakterze operacyjno-rozpoznawczym pozostaje poza jakąkolwiek kontrolą zewnętrzną.

[6] Oznacza to, że gdyby dokumenty te faktycznie zawierały informacje, na które powoływali się kierownicy jednostek kontrolowanych, doszłoby do przekazania informacji szczególnie chronionych osobom nieuprawnionym, co jest przestępstwem.

opublikowano:21.03.2024 / foto: NIK