Wieczna opieka - Raport NIK

W Polsce nie ma centralnego rejestru cmentarzy komunalnych i podmiotów nimi zarządzającymi (zobacz wyniki kontroli zarządzania cmentarzami komunalnymi). Z danych uzyskanych przez NIK wynika, że z łącznej liczby 15,5 tysiąca funkcjonujących obiektów cmentarnych, około 1880 to cmentarze komunalne. Największą część stanowią cmentarze wyznaniowe, tzw. parafialne. Rozmieszczenie cmentarzy komunalnych w poszczególnych regionach kraju, z uwagi na uwarunkowania historyczno-kulturowe, nie jest równomierne. Zdecydowanie najwięcej jest ich w województwach zachodniopomorskim, lubuskim oraz dolnośląskim, czyli na terenach, które w przeszłości zamieszkiwali protestanci. Większość tamtejszych nekropolii kiedyś stanowiła własność Kościołów lub związków wyznaniowych, ale w drugiej połowie XX wieku zostały one skomunalizowane, a obecnie stanowią własność samorządu gminnego.

Liczba cmentarzy komunalnych w poszczególnych województwach:

• dolnośląskie 277
• kujawsko-pomorskie 41
• lubelskie 328
• lubuskie 29
• łódzkie 12
• małopolskie 128
• mazowieckie 26
• opolskie 41
• świętokrzyskie 18
• podkarpackie 92
• podlaskie 17
• pomorskie 96
• śląskie 132
• warmińsko-mazurskie 148
• wielkopolskie 59
• zachodniopomorskie 476

Źródło: Opracowanie własne NIK na podstawie danych wojewódzkich inspekcji sanitarnych.

Brak w  obowiązujących przepisach definicji cmentarnej usługi komunalnej oraz zakresu takiej usługi powoduje, że samorządy nie wiedzą jakie koszty z tym związane mogą być uwzględnione przez gminę w kalkulacji takiej opłaty. Brak powyższego rozróżnienia ma wpływ na nieprawidłowości w sposobie finansowania zarządzania cmentarzami, a także w stosowaniu przez gminy zasady uczciwej konkurencji. Nieuregulowane pozostają także zasady opieki starymi cmentarzami, takimi, na których od wielu lat nie odbywają się pochówki.

NIK wskazuje, że w 1/3 skontrolowanych samorządów spółki gminne (i inne jednostki organizacyjne) świadczyły komercyjne usługi pogrzebowe. W ocenie NIK działalność gospodarcza związana z usługami pogrzebowymi była prowadzona wbrew przepisom, bowiem wykraczała poza ustalony dla gmin zakres zadań o charakterze użyteczności publicznej. Rodzi to ryzyko praktyk monopolistycznych.

NIK stwierdziła, że nadzór wójtów, burmistrzów i prezydentów miast nad zarządzającymi cmentarzami komunalnymi był nierzetelny. W większości przypadków ograniczał się do sprawdzania porządku i czystości na cmentarzach. Nie sprawdzano natomiast spraw związanych z finansowaniem cmentarzy (np. wysokość opłat cmentarnych, ich pobieranie i rozliczanie, potrzeby inwestycyjne), akceptowano jednoczesne prowadzenie działalności komercyjnej, nie analizowano opłacalności przyjętej formy zarządzania cmentarzem, ani wywiązywania się z obowiązku prowadzenia dokumentacji cmentarnej. Takie obowiązki nakłada ustawa o cmentarzach.

Władze samorządowe często rezygnowały z uprawnień do nadzoru nad cmentarzami. W konsekwencji w ponad 37 proc. kontrolowanych gmin wysokość opłat za miejsce pochówku, a także zasady korzystania z cmentarzy ustalały - wbrew prawu - zarządzające cmentarzami podmioty zewnętrzne, które chciały uzyskać jak najwyższe zyski. W ocenie NIK takie rozwiązanie jest sprzeczne z zasadą powszechnej dostępności usług komunalnych, ponieważ kluczowym wyznacznikiem dostępności takich usług jest ich cena. Ustalenia kontroli wskazują na duże zróżnicowanie zasad ustalania cen pomiędzy poszczególnymi gminami, w zależności od podmiotu, który przeprowadzał kalkulację. Ponieważ prawo nie określa zakresu opłat każda gmina dowolnie kształtuje opłaty.

Odrębnym problem staje się brak miejsc na niektórych cmentarzach. W ostatnich latach niewiele samorządów zdecydowało się jednak na budowę nowych lub rozszerzenie granic dotychczasowych cmentarzy komunalnych. Przeszkodą w planowaniu potrzebnych inwestycji jest brak odpowiednich terenów spełniających warunki określone w przepisach. Niektóre samorządowy zdecydowały się na budowę nowych cmentarzy poza granicami administracyjnymi ich miast. Tymczasem obowiązujące przepisy zakazują takich rozwiązań, stanowiąc jednoznacznie, że utrzymanie cmentarzy komunalnych i zarządzanie nimi należy do władz miast, na terenie których cmentarz jest położony.

Poważne trudności organizacyjne i finansowe występują w gminach, gdzie zlokalizowane są stare, zaniedbane cmentarze.  Niestety uporządkowanie oraz doprowadzenie ich do stanu określonego w przepisach, czy też podjęcie działań w sprawie ich zamknięcia niejednokrotnie przekracza możliwości organizacyjne i  finansowe gmin.

Problemem są też niewystarczające kwoty przeznaczane z budżetu państwa na właściwą opiekę nad grobami i cmentarzami wojennymi (zobacz wyniki kontroli opieki nad cmentarzami wojennymi)). W przededniu 80. rocznicy wybuchu II wojny światowej przypomniała o tym NIK. Po kontroli w południowo-wschodniej Polsce, złożyła wniosek do ministra finansów w sprawie zwiększenia środków na ten cel, ponieważ to właśnie władze publiczne mają obowiązek troszczenia się o tego rodzaju miejsca pamięci, co wynika zarówno z prawa krajowego, jak i międzynarodowego. Sposób, w jaki wojewodowie, konserwatorzy zabytków i badane gminy z 4 województw sprawowali opiekę nad grobami i cmentarzami wojennymi Izba określiła jako na ogół skuteczny i zadowalający - choć na różnym poziomie. Jednak zdaniem Izby stwierdzone nieprawidłowości, także o charakterze systemowym, nie pozwoliły uznać tej opieki za odpowiednią. Główne problemy to niedofinansowanie i niedostosowane do aktualnych potrzeb przepisy prawa.

Z budżetów kontrolowanych wojewodów: małopolskiego, podkarpackiego, lubelskiego i świętokrzyskiego przekazywano pieniądze na pokrycie od 1/5 do niespełna 3/5 potrzeb zgłaszanych przez gminy, co oczywiście miało wpływ na zróżnicowany poziom opieki nad grobami i cmentarzami wojennymi.

Zdaniem NIK, prawidłowa realizacja zadań związanych z opieką nad grobami i cmentarzami wojennymi zależy od ich rzetelnej ewidencji. To na tej podstawie określane są potrzeby finansowe, planowane są zadania i rozliczane te już podjęte. Tymczasem możliwość różnorakiego interpretowania przepisów sprawiła, jak stwierdziła NIK, że ewidencje, którymi dysponowali wojewodowie były przydatne jedynie w ograniczonym zakresie.

Oględziny, przeprowadzone w czasie kontroli wykazały zróżnicowany, lecz na ogół dobry stan obiektów objętych ochroną, w tym utrzymanie efektów prac remontowych przeprowadzonych w latach 2014-2016. W 2/3 gmin stwierdzono jednak sytuacje wymagające reakcji, jak ubytki wyposażenia (np. zniszczone ogrodzenie), nieczytelne napisy na mogiłach, czy konieczność oczyszczenia nagrobków, np. z zarastającej je roślinności.

Najwięcej przypadków wymagających pilnej interwencji lub remontu stwierdzono w województwie lubelskim. Negatywnie NIK oceniła natomiast remont cmentarza wojennego w miejscowości Czerce, gmina Sieniawa w woj. podkarpackim. Na tym leśnym cmentarzu pochowano ponad tysiąc żołnierzy armii rosyjskiej i austro-węgierskiej z okresu I wojny światowej. W wyniku nieprawidłowo przeprowadzonego w 2017 r. remontu obiektu, zatarciu uległ główny walor zabytku, jakim był jego oryginalny układ przestrzenny, charakterystyczny dla obiektów na tym terenie. W ocenie NIK, doszło zatem do co najmniej nieumyślnego uszkodzenia zabytku. W związku z zawiadomieniem NIK, prokuratura wszczęła postępowanie w tej sprawie.

NIK stwierdziła też problemy z właściwym zabezpieczeniem obiektów przed celowym uszkodzeniem lub zniszczeniem. Żołnierskie groby stawały się celem wandali, bez względu na okres historyczny z którego pochodziły i przynależność armijną pochowanych.

W czasie kontroli NIK stwierdziła też godną rozpropagowania i naśladowania działalność gmin. To przede wszystkim współpraca gmin ze stowarzyszeniami, które podjęły się remontu zabytkowych cmentarzy, zaangażowanie wielu placówek oświatowych do bieżącej opieki nad grobami i cmentarzami wojennymi oraz organizację wycieczek tematycznych, oznaczanie w jednolity i trwały sposób miejsc pamięci narodowej na cmentarzach komunalnych, utworzenie przez Gminę Pleśna Centrum Pamięci Narodowej.

Zdaniem Izby, należałoby natomiast zaktywizować społecznych opiekunów zabytków, których zaangażowanie w opiekę nad grobami i cmentarzami wojennymi było w badanym okresie niewielkie, podobnie jak zainteresowanie dofinansowaniem przez konserwatorów zabytków prac na terenie objętych ochroną nekropolii wojennych. Wobec niedoboru środków będących w dyspozycji wojewodów, przynajmniej częściowo mogą je uzupełnić właśnie dotacje ze środków konserwatorów.


Najwyższa Izba Kontroli

Opublikowano: 31.10.2019
zdjęcie: pixabay.com