28.12.2020 19:55 | Źródło: RPO rpo.gov.pl / MSWiA / SN / WSA /

RPO: zdalne obrady samorządów naruszają konstytucyjną zasadę jawności - w powiecie suskim to już norma

W związku z epidemią samorządy częściowo obradują zdalnie. Obywatele nie mogą z tego powodu na bieżąco śledzić ich prac Jest to sprzeczne z konstytucyjną zasadą jawnego działania samorządów. RPO interweniuje w tej sprawie w MSWiA; zwrócił się także do Związku Miast Polskich

PUBLIKACJA RPO

Do Rzecznika Praw Obywatelskich wpływają skargi obywateli na ograniczanie jawności działania organów samorządu terytorialnego w ramach odbywania przez nie obrad i sesji zdalnie w związku z epidemią koronawirusa. Z ustaleń BRPO wynika, że obrady z wykorzystaniem środków komunikacji na odległość odbywają się niekiedy w sposób wyłączający możliwość udziału obywateli. Drugim problemem jest rozszerzanie w aktach prawa miejscowego możliwości odbywania obrad i sesji w sposób zdalny na sytuacje niezwiązane z obowiązującym stanem zagrożenia epidemicznego - mimo braku odpowiedniego upoważnienia w ustawie o przeciwdziałaniu COVID-19.

Co prawda specustawy „koronawirusowe” przewidują, że w trakcie epidemii organy jednostek samorządu terytorialnego mogą zwoływać i odbywać obrady, sesje, posiedzenia, zgromadzenia, a także podejmować rozstrzygnięcia, w tym uchwały, z wykorzystaniem środków porozumiewania się na odległość lub korespondencyjnie. W praktyce może to ograniczać jawność ich działania i partycypację obywateli w działaniu samorządów.

RPO podkreśla, że zdalny tryb działania organów administracji samorządowej podczas epidemii nie może wpływać na zasadę jawności, w związku z czym nie powinien być on stosowany w sposób wyłączający możliwość udziału obywateli w obradach.

Jawność działania samorządów leży u podstawy ich funkcjonowania, jest chroniona zarówno przez ustawy, jak i Konstytucję (art. 61). Jej ograniczenie jest co prawda możliwe, ale tylko z ważnych, konstytucyjnych powodów (np. potrzeba ochrony porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa).

Rzecznik rozumie potrzebę wprowadzania ograniczeń związanych z przeciwdziałaniem epidemii, lecz wyraźne pominięcie przez ustawodawcę przesłanki ochrony zdrowia publicznego w art. 61 Konstytucji, a także fakt, że w obecnym stanie zaawansowania technologicznego istnieją środki umożliwiające zorganizowania zdalnego dostępu obywateli do obrad organów kolegialnych władzy publicznej, każe uznać, że ich odbywanie w trybie zdalnym w sposób wyłączający możliwość udziału obywateli stanowi istotne naruszenie konstytucyjnego prawa dostępu do informacji publicznej.

RPO wystąpił do ministra spraw wewnętrznych i administracji Mariusza Kamińskiego o stanowisko i ocenę działania samorządów. Zwrócił się także do Związku Miast Polskich z prośbą o poświęcenie uwagi tej problematyce oraz prowadzenie dialogu społecznego z działaczami samorządowymi w tej kwestii.

Odpowiedź MSWiA (aktualizacja 25 września 2020 r.)

(...) Z treści wystąpienia Pana Rzecznika wynika, że opisywany problem ograniczania obywatelom dostępu do obrad organów stanowiących w głównej mierze ma swoje źródło w praktyce stosowania przepisów ustawowych przez samorządy. Zdalny tryb obradowania stwarza bowiem techniczną możliwość zdalnego dostępu obywatelom do obrad organów stanowiących lub wykorzystanie trybu „hybrydowego” łączącego fizyczną obecność radnych lub obywateli w sali obrad z wykorzystaniem instrumentów komunikowania się na odległość.

Trzeba przy tym podkreślić, że organy nadzoru nad samorządem terytorialnym mają ograniczony ustawą dostępny katalog instrumentów nadzoru, który daje nikłe możliwości korygowania praktyki działania organów jednostek samorządu terytorialnego. O ile zatem Pan Rzecznik w ramach swojej działalności ma styczność z tego rodzaju przypadkami, to realizując ustawowe kompetencje może bezpośrednio występować do organów samorządu terytorialnego, które w Pana ocenie naruszają prawa obywatelskie przez faktyczne działania.

W dalszej kolejności Pan Rzecznik jako organ powołany do stania na straży konstytucyjnych praw i wolności może rozważyć wystąpienie do organów nadzoru w celu oceny, czy w danym przypadku nie występują przesłanki do zainicjowania personalnych środków nadzoru (vide np.: art. 96 ustawy o samorządzie gminnym – rozwiązanie rady gminy lub odwołanie wójta burmistrza, prezydenta miasta).

(...) Z pisma Pana Rzecznika wynika, że wojewodowie badają legalność zmian dokonywanych w statutach jednostek samorządu terytorialnego m.in. w zakresie rozwiązań umożliwiających zdalne prowadzenie obrad przez ich organy i w przypadku stwierdzenia naruszeń przepisów obowiązującego prawa korzystają ze środków nadzorczych. Jednocześnie w sytuacji, gdy działanie organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego może wskazywać na ograniczenie jawności przy prowadzeniu sesji, istnieje możliwość sygnalizacji takiej okoliczności organowi nadzoru. Mogą to czynić zarówno obywatele, jak również Pan Rzecznik.

Ponadto, na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, każdy, którego zdaniem jego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie (analogiczne uprawnienie dotyczy uchwał i zarządzeń podejmowanych przez organy powiatu i organy samorządu województwa) z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Całość odpowiedzi MSWiA poniżej:

VII.6060.21.2020

Publikacja w witrynie RPO >> TUTAJ >>;

TREŚĆ PISMA RPO DO MSWiA

grafika tytułowa: archiwum RPO

POLECANE:

RPO: W okresie epidemii informacje dla obywateli w BIP urzędów miast i gmin muszą być jak najbardziej aktualne;

Koronawirus i prawa ludzi;

Zgodnie z art. 61 ust. 1 zdanie 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, przy czym stosownie do art. 61 ust. 4 ustawy zasadniczej, tryb udzielania informacji określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu - ich regulaminy. Jednocześnie ograniczenie tego prawa dopuszczalne jest tylko i wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej).

W odniesieniu do działalności organów gmin przepisy regulujące dostęp do informacji publicznej zawarte są w szczególności w ustawie o samorządzie gminnym, Ustanawia ona w art. 11b ust. 1 u.s.g. generalną zasadę jawności działania organów gminy, powtarzając jednocześnie za przytoczonym powyżej art. 61 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, że ograniczenia tej jawności mogą wynikać wyłącznie z ustaw. Jawność, o której mowa, obejmuje w szczególności prawo obywateli do uzyskiwania informacji, wstępu na sesje rady gminy i posiedzenia jej komisji, a także dostępu do dokumentów wynikających z wykonywania zadań publicznych, w tym protokołów posiedzeń organów gminy i komisji rady gminy (art. 11b ust. 2 u.s.g.). Z przytoczonych przepisów wynika jednoznaczne prawo obywatela do biernego uczestniczenia w posiedzeniach komisji rady gminy, stanowiące element prawa dostępu informacji publicznej. Prawo to może doznawać ograniczeń, ale wyłącznie takich, które wynikają z ustaw. źródło: III SA/Kr 523/16 - Wyrok WSA w Krakowie

Wyrok z dnia 1 czerwca 2000 r. III RN 64/00 Konstytucja RP ustanawia wyższe standardy ochrony wolności wypowiedzi niż przewidziane w art. 10 Konwencji z dnia 4 listopada 1950 r. o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie (Dz.U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284). Odmowa udostępnienia prasie akt urzędowych, podobnie jak odmowa udzielenia informacji, może nastąpić jedynie ze względu na ochronę tajemnicy państwowej, urzędowej lub innej tajemnicy chronionej ustawą. W interesie Rzeczypospolitej Polskiej leży gwarantowanie prasie jak najszerszego dostępu do informacji będących w posiadaniu organów i instytucji publicznych, rozumianego jako prawo do uzyskania informacji nie tylko w formie przekazu ustnego, pisemnego czy w innej postaci od zobowiązanego organu, lecz także przez wgląd do akt powstałych w rezultacie jego działalności.

„Kwestie dostępu prasy do informacji należy rozpatrywać z punktu widzenia podstawowej zasady demokratycznego państwa prawnego, jaką jest zasada jawności życia publicznego (art. 2 Konstytucji RP), zasady wolności prasy (art. 14 Konstytucji RP) oraz konstytucyjnego prawa obywatela do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej (art. 61 Konstytucji RP), a także konstytucyjnej wolności wyrażania swoich poglądów oraz pozyskiwania i rozpowszechniania informacji (art. 54 ust. 1 Konstytucji RP), określanej jako wolność wypowiedzi”. Zgodnie z Prawem prasowym (art. 3a) w zakresie prawa dostępu prasy do informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Prawo dostępu do informacji publicznej swoim zakresem obejmuje również organy samorządu terytorialnego. Art. 4 ust. 1 Prawa prasowego poszerza katalog podmiotów zobowiązanych do udzielania prasie informacji o podmioty niewymienione w tej ustawie. Chodzi tu o przedsiębiorców i podmioty niezaliczone do sektora finansów publicznych oraz niedziałające w celu osiągnięcia zysku. Oznacza to, że jeżeli dziennikarz adresuje swój wniosek do organu władzy publicznej, to zastosowanie będą miały przepisy powołanej ustawy o dostępie do informacji publicznej; natomiast w przypadku skierowania przez dziennikarza wniosku o informację do podmiotu niezaliczonego do sektora finansów publicznych, właściwa będzie procedura przewidziana w art. 4 prawa prasowego. Art. 61 Konstytucji RP gwarantuje każdemu, w tym również dziennikarzowi, „prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej", obejmującą informację o "działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa", jak również informację o osobach pełniących funkcje publiczne. Prawo do informacji obejmuje również dostęp do dokumentów oraz "wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów". Prawo wyrażone w art. 61 Konstytucji jest konsekwencją zasady przejrzystości systemu sprawowania władzy (art. 2 Konstytucji RP) ustanowionej dla realizacji społecznej kontroli władzy i zapobiegania jej nadużyciom oraz poprawiania jakości pracy administracji publicznej. Zasada jawności działania organów państwa, nazywana niekiedy "przejrzystością administracji" uważana jest za jedną z fundamentalnych wartości państwa prawa oraz warunek efektywnego funkcjonowania systemu. Regulację art. 61 Konstytucji RP uzupełniają gwarancje: swobody wypowiedzi, a w tym m.in. pozyskiwania informacji (art. 54 ust. 1 Konstytucji RP). Ponadto „[...] wolność prasy w rozumieniu art. 14 Konstytucji RP nie ogranicza się do rozpowszechniania wiadomości i informacji, lecz obejmuje także dostęp do legalnych źródeł informacji. Należy w związku z tym przyjąć, że wolność prasy chroni także prawo prasy do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej, prawo dostępu do dokumentów będących w posiadaniu tych organów oraz prawo wstępu na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z wyborów powszechnych, z możliwością rejestracji dźwięku i obrazu. Uprawnieniom tym odpowiada obowiązek właściwych organów władzy publicznej udzielania prasie informacji o ich działalności, zapewnienia dostępu do dokumentów oraz zapewnienia wstępu na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej" (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 1 czerwca 2000 r., sygn. akt II RN 64/00).