NIK: Po informację publiczną – z przeszkodami - udostępnianie informacji publicznej przez jednostki administracji rządowej

Dostęp do informacji publicznej, gwarantujący jawność i przejrzystość działań podmiotów wykonujących zadania publiczne, jest konstytucyjnym prawem obywatela, a realizowany jest przede wszystkim poprzez udostępnienie informacji publicznej na wniosek oraz publikację informacji w BIP.

Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniom m.in. ze względu na informacje niejawne, inne tajemnice ustawowo chronione, prywatność osób, czy też tajemnicę przedsiębiorcy.

Po ponad 20 latach obowiązywania ustawy o dostępie do informacji publicznej (udip) jej przepisy nadal budzą wiele wątpliwości interpretacyjnych.

• We wszystkich 16 skontrolowanych urzędach w latach objętych kontrolą (2019–2022) zostały zapewnione warunki organizacyjne umożliwiające realizację obowiązków z zakresu udostępniania informacji publicznej, z tym, że w dwóch ministerstwach konieczne są usprawnienia.
• Strony BIP części urzędów były prowadzone nierzetelnie, a poszczególne biuletyny różniły się między sobą.
• W niektórych urzędach dochodziło do znacznych opóźnień w obsłudze wniosków o udostępnienie informacji publicznej.
• Część urzędów prowadziła rejestry wniosków o informację publiczną w sposób nierzetelny.

Skontrolowane organy administracji rządowej większość obowiązków związanych z udostępnianiem informacji publicznej realizowały zgodnie z przepisami prawa i rzetelnie.

Wszędzie zamieszczono odpowiednie przepisy w regulaminach organizacyjnych tych podmiotów. W dziewięciu urzędach funkcjonowały ponadto odrębne procedury określające szczegółowo zasady i tryb postępowania w ww. zakresie. Uregulowania te były zgodne z udip, nie zawierały szerszych niż określone w tej ustawie ograniczeń związanych z dostępem do informacji publicznej. Dzięki temu proces udostępniania informacji publicznej był ujednolicony. Nie uchroniło to jednak części urzędów przed nieprawidłowościami, m.in. naruszeniem terminu na udostępnienie informacji publicznej. Powodem był niedostateczny nadzór nad udostępnianiem informacji publicznej. Zdaniem NIK szczegółowe procedury owszem, ułatwiają prowadzenie działań nadzorczych, nie mogą jednak takich działań zastępować.

Strony podmiotowe BIP miały zapewnioną obsługę merytoryczną i techniczną, a obowiązki prowadzenia BIP przydzielane były z reguły w sposób czytelny komórkom organizacyjnym bądź określonym pracownikom z odpowiednimi uprawnieniami. Natomiast obowiązki te nie wszędzie wypełniano prawidłowo – w dziesięciu podmiotach nie zamieszczano w BIP pełnych informacji o efektach kontroli przeprowadzonych przez organy zewnętrzne, co NIK oceniła jako nierzetelne wypełnianie obowiązków wynikających z art. 6 ust. 1 w zw. z art. 8 ust. 3 udip. Wprawdzie niektóre jednostki twierdziły, że przepisy nie wymagają publikacji takich informacji w BIP, gdy organy przeprowadzające kontrolę zamieszczą dokumentację kontrolną w swoim Biuletynie, jednak NIK stoi na stanowisku, że publikacja informacji publicznej przez jedną stronę nie zwalnia z tego obowiązku strony drugiej, gdy ta przedmiotową informację posiada i informacja ta dotyczy jej działalności.

Strony BIP w urzędach prowadzono w zróżnicowany sposób. Ponad połowa skontrolowanych podmiotów w ramach pilotażu przeniosła strony podmiotowe BIP na portal GOV.PL. Niestety strony biuletynu, w tym prowadzone na portalu GOV.PL, różniły się zakresem i sposobem prezentowania tego samego rodzaju informacji. W Ministerstwie Rodziny i Polityki Społecznej, ze względu na nieczytelną strukturę strony BIP, nie można było jednoznacznie ocenić skali brakujących informacji w ramach kategorii objętych badaniem NIK. W sześciu jednostkach z powodu braku poprawnego oznaczenia informacji nie były one wyświetlane jako treści Biuletynu, co utrudniało ich wyszukanie.

Przy okazji NIK zwróciła uwagę, że zamieszczona na stronie głównej BIP w portalu GOV.PL wyszukiwarka nie pozwalała na uzyskanie informacji o 11 skontrolowanych podmiotach NIK, w tym siedmiu prowadzących BIP w ww. portalu.

Jednostki objęte kontrolą stosowały rozwiązania zabezpieczające treści i zapewniające dostępność informacji w biuletynie.

W latach 2019–2022 (do końca kwietnia) do skontrolowanych jednostek wpłynęło łącznie blisko 32 tys. wniosków o udostępnienie informacji publicznej.

Ministerstwa i Kancelaria Prezesa Rady Ministrów udostępniły informację publiczną w odpowiedzi na blisko 70% wniosków (z odmową spotkał się 1%), zaś urzędy wojewódzkie – na ponad 84% (odmowa – ok. 2%). Na pozostałe wnioski odpowiadano na przykład, że dana jednostka nie posiada żądanej informacji, nie jest właściwa do jej udostępnienia lub że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej. Niekiedy organ zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, wbrew utrwalonemu orzecznictwu, nie informował wnioskodawców, że: informacja publiczna została już udostępniona w domenie publicznej, organ nie posiada żądanej informacji czy też wniosek nie dotyczy informacji o tym charakterze.

W siedmiu skontrolowanych urzędach opracowano wzory wniosków o udostępnienie informacji publicznej, ale respektowano tam również wnioski złożone w innej formie. Rozpatrzenie wniosku w Ministerstwie Zdrowia uzależniono od podania danych osobowych wnioskodawcy, a w Ministerstwie Sprawiedliwości od wyrażenia przez wnioskodawcę zgody na przetwarzanie danych osobowych w wypadku zastosowania formularza wniosku opracowanego przez to Ministerstwo. Było to niezgodne z art. 2 ust. 1 udip stanowiącym, że każdemu przysługuje prawo dostępu do informacji publicznej i, w ocenie NIK, mogło nawet doprowadzić do rezygnacji ze złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

W KPRM i w Ministerstwie Sprawiedliwości dochodziło do pozostawienia wniosków o udostępnienie informacji bez odpowiedzi. Tymczasem w wypadku niemożności udzielenia informacji publicznej jednostka powinna przekazać wnioskodawcy informację o przyczynach nieudostępnienia (np. gdy takiej informacji nie posiadała). Wnioskodawcy, którzy nie dostali odpowiedzi i nie znają przyczyn nieudostępnienia żądanych informacji, mogą wystąpić ze skargą na bezczynność organu.

Zarówno podczas udostępniania informacji publicznej (13% zbadanych postępowań), jak i odmowy jej udzielenia (13,5% zbadanych decyzji) dochodziło do naruszenia terminu na odpowiedź. Rekordowe opóźnienie wyniosło dwa i pół roku. W niektórych urzędach (m.in. w KPRM i MRiPS) wskazywano, że w przypadku wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji stosuje się terminy z Kodeksu postępowania administracyjnego, co w ocenie NIK nie jest prawidłowe. Izba zauważa, że również bogate orzecznictwo nakazuje tu stosować zawarty w art. 13 ust. 1 udip termin 14-dniowy, a w szczególnych wypadkach – najdalej 2-miesięczny określony w art. 13 ust. 2 ustawy.

Gdy, na decyzję organu o odmowie udostępnienia informacji publicznej lub na bezczynność organu wnioskodawcy kierowali skargi do Wojewódzkich Sądów Administracyjnych, w sądach zapadały wyroki – łącznie w badanym okresie było ich 136 – z czego blisko połowa wydana była na niekorzyść organu zobowiązanego do udostępnienia informacji. Wszystkie prawomocne wyroki zostały zrealizowane.

W pięciu skontrolowanych urzędach kontrolerzy stwierdzili nierzetelnie prowadzone rejestry spraw dotyczących udostępnienia informacji publicznej. Dwa ministerstwa (Sprawiedliwości i Zdrowia) nie aktualizowały zbiorów danych w portalu danych (dane.gov.pl) z przyjętą przez siebie częstotliwością, co było działaniem nierzetelnym.

W aż 12 z 16 skontrolowanych urzędów już w trakcie kontroli NIK podjęto działania zmierzające do usunięcia części stwierdzonych nieprawidłowości.

Ministerstwa i urzędy wojewódzkie nieobjęte kontrolą NIK przekazały uwagi i spostrzeżenia na temat udostępniania informacji publicznej. Wskazywano m.in. na:

• brak w ustawie definicji m.in.: sprawy publicznej, informacji przetworzonej, dokumentu wewnętrznego – co stwarza problemy interpretacyjne i powoduje konieczność każdorazowej czasochłonnej analizy orzecznictwa sądów administracyjnych, które jest niejednolite i zmienne;
• rosnącą liczbę wniosków o informację, która miałaby być wykorzystana do celów edukacyjnych lub zawodowych (np. dane na potrzeby napisania pracy naukowej), a których przygotowanie wymaga zaangażowania wielu komórek organizacyjnych urzędu;
• trudność w realizacji wniosków o informację przetworzoną wymagających znacznych nakładów pracy ze względu na szeroki zakres wniosku lub złożoność sprawy.

Wnioski

Wnioski do organów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej

• Wzmocnienie nadzoru nad realizacją obowiązków związanych z udostępnianiem informacji publicznej, w szczególności nad terminowym rozpatrywaniem wniosków o udostępnienie informacji publicznej.
• Podjęcie działań w celu zapewnienia publikacji informacji publicznych wymaganych przepisami udip, niezależnie od ich zamieszczenia na stronie BIP przez inne zobowiązane organy.
• Oznaczanie informacji publikowanych w portalu GOV.PL jako treści BIP w celu zapewnienia ich wyświetlania w Biuletynie.

Wnioski de lege ferenda

Najwyższa Izba Kontroli wnioskuje do Rady Ministrów o podjęcie działań legislacyjnych mających na celu:

• doprecyzowanie art. 13 ust. 1 udip poprzez wskazanie, że termin określony w tym przepisie na udostępnienie informacji publicznej na wniosek dotyczy również sytuacji innych niż udostępnienie informacji publicznej, w tym m.in. poinformowania wnioskodawcy, że:
• przedmiot wniosku nie obejmuje informacji publicznej w rozumieniu przepisów udip,
• żądana informacja została już udostępniona w BIP lub portalu danych,
• organ nie posiada informacji, o której mowa we wniosku,
• zastosowanie mają przepisy posiadające pierwszeństwo (art. 1 ust. 2 udip);
• doprecyzowanie przepisów art. 16 udip poprzez określenie terminu, w jakim wydaje się decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz decyzję o umorzeniu postępowania.