NIK o zanieczyszczeniu wód ściekami pochodzącymi z obszarów nieskanalizowanych - wykaz gmin skontrolowanych

Obecnie jednym z głównych źródeł zanieczyszczeń wód – poza ściekami przemysłowymi - są ścieki komunalne, których szczególnie niebezpiecznym składnikiem są wirusy i chorobotwórcze bakterie.

Według Głównego Urzędu Statystycznego, w 2019 r. dostępu do kanalizacji nie posiadała prawie połowa budynków mieszkalnych, w których mieszkało prawie 29% ludności Polski. 87% budynków niepodłączonych do kanalizacji wyposażonych jest w zbiorniki bezodpływowe, popularne szamba. Problem braku lub ograniczonego dostępu do kanalizacji dotyczy głównie mniejszych i słabiej zurbanizowanych gmin. A to właśnie na organach gmin ciąży obowiązek nadzoru nad prawidłowym usuwaniem i oczyszczaniem ścieków na terenach nieskanalizowanych. Według GUS na jeden „pojedynczy system kanalizacji” (zbiornik bezodpływowy lub przydomową oczyszczalnię ścieków) w 2018 r. przypadało 11,09 m³ odebranych ścieków. Tymczasem średnie zużycie wody przez czteroosobową rodzinę wynosiło wówczas 134,4 m³. To jasno pokazuje, że oczyszczaniu poddawano niewielką część ścieków, a większość zbiorników bezodpływowych nie była prawidłowo opróżniana. Pozostałe ścieki trafiały w stanie nieoczyszczonym do ziemi i wód.

Niska gęstość zaludnienia w tego typu gminach powoduje, że budowa systemu, który zapewniłby ochronę środowiska przed zanieczyszczaniem ściekami komunalnymi jest technicznie trudna, wymaga ogromnych nakładów, przekraczających możliwości gminnych budżetów. Równocześnie z tego samego powodu małe gminy w większości nie mają możliwości wyznaczenia na swoim terenie tzw. aglomeracji, co pozwalałoby na ubieganie się o dofinansowanie w ramach Krajowego Programu Oczyszczania Ścieków Komunalnych. Z kolei z powodów finansowych i kadrowych gminy te nie mają możliwości zdobycia nawet opracowań niezbędnych do zaplanowania i rozwoju gospodarki wodno-ściekowej. Dużym wyzwaniem jest też prawidłowe przygotowanie wniosków o dofinansowanie, a także zapewnienie wkładu własnego.

Kontrola została przeprowadzona w 28 gminach, w których min. jedna piąta mieszkańców nie miała dostępu do kanalizacji. Objęła ona okres od 2019 r. do 2021 r (I półrocze).

Najważniejsze ustalenia kontroli

Wszystkie skontrolowane gminy miały dostęp do oczyszczalni ścieków. 21 z nich miało własne oczyszczalnie, dwie odprowadzały ścieki do oczyszczalni należących do zakładów pracy zlokalizowanych w tych gminach a pięć korzystało z instalacji innych gmin. W żadnej z nich nie stwierdzono przypadku odmowy przyjęcia nieczystości ciekłych przez stację zlewną, mimo iż tylko sześć gmin dysponowało infrastrukturą o przepustowości pozwalającej na przyjęcie wszystkich ścieków powstałych poza systemem kanalizacji. Działo się tak, bo z powodu braku nadzoru większość ścieków przeciekała przez  nieszczelne zbiorniki na posesjach lub była nielegalnie wywożona. Większość gmin starała się zwiększyć możliwości przyjmowania i oczyszczania ścieków. Kontrola wykazała jednak, że zadanie to przekracza możliwości finansowe tych jednostek samorządu terytorialnego. W gminach, które opracowały kompleksową koncepcje uporządkowania gospodarki ściekowej (były tylko 3 takie gminy na 28 skontrolowanych), realizacja tych planów wyłącznie z własnych pieniędzy zajęłaby od 164 do 338 lat. W ocenie NIK wskazane jest wdrożenie, w skali państwa, programu wsparcia finansowego dla gmin, których wskaźnik koncentracji ludności nie pozwala na utworzenie aglomeracji i uzyskania dofinansowania inwestycji w ramach Krajowego Programu Oczyszczania Ścieków Komunalnych.

Kontrola wykazała, że gminy nie były przygotowane organizacyjnie do sprawowania nadzoru nad gospodarką ściekową. Głównym powodem były braki kadrowe. W 12 gminach gospodarką ściekową zajmował się jeden pracownik, w 10 dwóch pracowników, a w pozostałych trzech. Ich zadania to m.in. prowadzenie ewidencji zbiorników bezodpływowych, kontrola wykonywania obowiązków ciążących na właścicielach nieruchomości niepodłączonych do sieci kanalizacyjnych, wydawanie zezwoleń na opróżnianie zbiorników bezodpływowych i transport nieczystości ciekłych przez wyspecjalizowanych przedsiębiorców, prowadzenie postępowań ws. zastępczego opróżniania zbiorników bezodpływowych w przypadku właścicieli nieruchomości, którzy nie zawarli umów na wywóz nieczystości lub nie wyposażyli nieruchomości w zbiornik bezodpływowy lub przydomową oczyszczalnię ścieków. Warto dodać, że pracownicy zajmujący się gospodarką ściekową wykonywali też inne zadania gminy.

Dużym problemem dla gmin jest skuteczne egzekwowanie obowiązków od właścicieli nieruchomości niepodłączonych do kanalizacji. Żadna z kontrolowanych gmin nie prowadziła rzetelnej ewidencji zbiorników bezodpływowych i przydomowych oczyszczalni. Brakowało pełnych danych o obowiązkowych umowach na wywóz nieczystości zawieranych przez właścicieli nieruchomości oraz o faktycznej częstotliwości przeprowadzanych wywozów. Dla przykładu jedynie w czterech skontrolowanych gminach w ewidencjach ujęto wszystkie nieruchomości niepodłączone do sieci kanalizacyjnej. W pozostałych poza ewidencją było nawet 90% takich nieruchomości. Brak takich danych skutecznie ograniczał możliwości kontroli częstotliwości opróżniania zbiorników bezodpływowych. Tylko w dwóch gminach skontrolowano więcej niż 10% nieruchomości, w 9 w ogóle nie przeprowadzano takich kontroli. Rezultaty tych kontroli były mizerne. W przypadku ujawnienia nieprawidłowości pracownicy urzędów lub funkcjonariusze straży gminnych nie podejmowali żadnych czynności, ewentualnie pouczali lub powiadamiali organy nadzoru budowlanego albo Policję, która karała mandatem lub umarzała sprawę. Praktycznie nie korzystano z narzędzia egzekucyjnego jakim jest zastępczy wywóz nieczystości nawet w udokumentowanych przypadkach ich nielegalnego usuwania (właściciele nieruchomości nie mieli umów z podmiotem uprawnionym do wywozu lub rachunków potwierdzających dokonanie opłaty za wywóz). Z ustaleń kontroli NIK wynika, że na ogólną liczbę 41 339 nieruchomości niepodłączonych do sieci kanalizacyjnych, 32 010 (77,4%) nie było objętych umowami na wywóz nieczystości. Mimo iż, zgodnie z Ustawą o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w takich przypadkach gmina jest obowiązana zorganizować zastępcze opróżnianie zbiorników bezodpływowych, to we wszystkich gminach objętych kontrolą w latach 2019-2020, miał miejsce tylko jeden przypadek wydania przez organ wykonawczy gminy decyzji o zastępczym wywozie, chociaż wyniki kontroli dawały podstawy do wszczęcia dużo większej liczby postępowań w tej sprawie. Nierzetelny nadzór ze strony organów gminy, a w niektórych przypadkach zaniechanie jego sprawowania oznacza faktyczne przyzwolenie na nielegalne usuwanie ścieków z nieruchomości niepodłączonych do sieci kanalizacyjnej i daje ich właścicielom nieuzasadnione korzyści finansowe, w postaci unikania opłat za opróżnianie zbiorników i wywóz nieczystości ciekłych, co można uznać za swego rodzaju „premię za zanieczyszczanie środowiska”.

Żeby zilustrować wysokość tej „premii” wystarczy zauważyć, że gdyby kontrolowane  gminy naliczały opłaty za zastępczy wywóz od wszystkich właścicieli posesji, którzy nie mieli umów na wywóz ścieków, to ich wysokość  wyniosłaby 104, 8 mln zł w 2019 r. i 101,3 mln zł w 2020 r.

Wskutek zaniechania przez gminy egzekucji od właścicieli nieruchomości obowiązków związanych z prawidłową obsługą instalacji do gromadzenia i oczyszczania ścieków „opłacało się” posiadanie nieszczelnego szamba, instalowanie „rurociągów” do odprowadzania ścieków np. do rowów lub nielegalne wywożenie nieczystości. Wszystko to kosztem tych, którzy uczciwie usuwają nieczystości.

Jako potencjalną przyczynę braku lub ograniczonych działań gmin należy uwzględnić jeszcze jeden czynnik, jakim jest systemowe usytuowanie organu nadzoru. Sprawuje go wójt, burmistrz lub prezydent miasta, który jest wybierany bezpośrednio przez mieszkańców. W gminach o niskim poziomie skanalizowania, osoby zamieszkujące nieruchomości wyposażone w zbiorniki bezodpływowe, stanowią znaczną część, lub nawet większość elektoratu. Podejmowanie wobec nich na większą skalę czynności egzekucyjnych, z natury dolegliwych i obciążających finansowo, wiąże się z ryzykiem niezadowolenia, które może się przełożyć na wynik wyborczy.

W większości skontrolowane gminy nierzetelnie egzekwowały obowiązek terminowego składania kwartalnych sprawozdań przez przedsiębiorców prowadzących usługi opróżniania zbiorników i transportu nieczystości ciekłych. Brak takich sprawozdań lub składanie ich nieterminowo NIK stwierdziła w 15 gminach, ale kary z tego tytułu naliczono tylko w dwóch z nich. Ponadto, w 12 gminach przyjmowano sprawozdania niekompletne lub zawierające błędy.

Porównanie ilości ścieków odbieranych przez przedsiębiorców i przekazanych do stacji zlewnych, wykazało, że w większości gmin informacje zawarte w sprawozdaniach były zgodne z uzyskanymi od operatorów stacji zlewnych, a przypadki rozbieżności danych wystąpiły tylko w  pięciu gminach.  Zdaniem NIK, wskazuje to, iż nieprawidłowości w zakresie nadzoru nad przedsiębiorcami nie wpłynęły istotnie na poziom skuteczności gospodarki ściekowej kontrolowanych gmin.

W 2011 r. Najwyższa Izba Kontroli przeprowadziła kontrolę P/11/133 "Gospodarka ściekowa gmina na obszarach nieobjętych systemem kanalizacji zbiorczej", której przedmiotem były zagadnienia objęte również obecną kontrolą. Analiza danych uzyskanych w obu kontrolach wskazuje na poprawę skuteczności działań gmin, która jednak – z punktu widzenia upływu czasu – wydaje się być niewystarczająca. W latach 2009-2010 do środowiska trafiało w stanie nieoczyszczonym ok. 91,6% ścieków wytworzonych na terenach nieskanalizowanych, natomiast w latach 2019-2020 – ok. 81,9%. Spadek wynika w znacznym stopniu ze zwiększenia liczby przydomowych oczyszczalni ścieków. W 2010 r. stanowiły one średnio 2,8% wszystkich instalacji ujętych w ewidencjach gminnych, natomiast w 2020 r. – 11,2%. Poprawa jest mniej wyraźna w odniesieniu do ścieków pochodzących z nieruchomości wyposażonych w zbiorniki bezodpływowe. W ich przypadku do środowiska w stanie nieoczyszczonym w 2020 r. trafiało wciąż 89,9% wytworzonych ścieków.

Wnioski

Zapewnienie infrastruktury niezbędnej do przyjęcia i oczyszczenia ścieków dowożonych wymaga poniesienia dużych kosztów na inwestycje, które często przekraczają możliwości finansowe gminy.

Dlatego Najwyższa Izba Kontroli zwróciła się z wnioskiem do Ministra Klimatu i Środowiska o rozważenie wprowadzenia wyodrębnionego narzędzia wsparcia gmin, które ze względu na rozproszony charakter zabudowy i niski stopień skanalizowania nie mają możliwości sfinansowania inwestycji w infrastrukturę wodno-ściekową z własnego budżetu.

Do organów wykonawczych gmin NIK wnosi o podjęcie działań na rzecz ograniczenia niekontrolowanego wprowadzania ścieków komunalnych do środowiska, w tym:

• zapewnienie aktualności i kompletności gminnych ewidencji zbiorników bezodpływowych i przydomowych oczyszczalni ścieków w celu wykonywania na jej podstawie kontroli częstotliwości opróżniania zbiorników bezodpływowych;
• egzekwowanie od właścicieli nieruchomości wyposażonych w zbiorniki bezodpływowe obowiązków wynikających z Ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach;
• wydawanie decyzji w sprawie wywozu zastępczego nieczystości wobec właścicieli nieruchomości wyposażonych w zbiorniki bezodpływowe, którzy nie zawarli umowy na ich opróżnianie.