NIK o wsparciu wytchnieniowym dla opiekunów osób niesamodzielnych

W Polsce, podobnie jak w innych krajach europejskich, od lat wzrasta liczba osób z niepełnosprawnościami, a tym samym rośnie liczba członków rodzin i opiekunów sprawujących opiekę nad tymi osobami. Opieka wytchnieniowa jest jedną z form wsparcia skierowanego do tej grupy społecznej. Program opieka wytchnieniowa jest finansowany ze środków Funduszu Solidarnościowego, a jego głównym celem było czasowe odciążenie członków rodziny lub opiekunów osób z niepełnosprawnościami. W ramach opieki wytchnieniowej opiekunowie osób z niepełnosprawnościami mogli skorzystać z pobytu dziennego lub całodobowego dla swoich podopiecznych. Program dawał też opiekunom możliwość skorzystania ze specjalistycznego poradnictwa psychologicznego lub terapeutycznego oraz wsparcia w zakresie nauki pielęgnacji lub rehabilitacji i dietetyki.

Najwyższa Izba Kontroli objęła kontrolą Ministerstwo Rodziny i Polityki Społecznej (MRiPS) odpowiedzialne m.in. za przygotowanie i wdrożenie programu oraz dziewięć urzędów wojewódzkich i 26 gmin i powiatów realizujących program. Głównym celem kontroli było ustalenie - czy, organizacja wsparcia w postaci opieki wytchnieniowej i jej funkcjonowanie na poziomie lokalnym przyczyniły się do zwiększenia pomocy opiekunom osób niesamodzielnych.

MRiPS przygotowywał i wdrażał programy opieki wytchnieniowej zgodnie z zasadami określonymi w ustawie o Funduszu Solidarnościowym. Jednak programy były ogłaszane bez wyprzedzenia, więc potencjalni zainteresowani mieli mało czasu na odpowiednie przygotowanie się do ich realizacji. Taka sytuacja ograniczała możliwość pełnego wykorzystania środków przeznaczonych na ten cel. Poza tym uruchamianie programu bez wyprzedzenia mogło mieć wpływ na niskie zainteresowanie programami: w latach 2019–2020 powiaty i gminy zawnioskowały jedynie o ok. 28% zaplanowanych środków z Funduszu Solidarnościowego, a programu NGO w 2020 roku nie realizowano w ogóle. Również późne rozstrzyganie naborów i konkursów oraz przedłużające się procedury zawierania umów przez MRiPS z wojewodami i organizacjami pozarządowymi ograniczały czas i zakres świadczenia opieki wytchnieniowej. W edycjach programu ogłaszanych od 2020 roku ministerstwo zniosło obowiązek wydawania przez samorządy decyzji administracyjnych o przyznaniu świadczeń w ramach usług opieki wytchnieniowej w formie pobytu dziennego lub całodobowego. W ocenie NIK decyzja ministerstwa była niezasadna. W konsekwencji większość skontrolowanych gmin naruszało postanowienia ustawy o pomocy społecznej, a beneficjenci zostali pozbawieni prawa do skorzystania ze środków odwoławczych w przypadku ewentualnej odmowy przyznania wsparcia.

Wszystkie skontrolowane przez NIK urzędy wojewódzkie (9) prawidłowo przygotowały realizację programu w województwach. Również 19 z 26 skontrolowanych jednostek samorządowych we właściwy sposób zorganizowało wdrażanie wsparcia wytchnieniowego. W siedmiu przypadkach gminy i powiaty nierzetelnie określiły zapotrzebowania na pomocy dla opiekunów osób niesamodzielnych, przez co zaplanowane przez te jednostki wsparcie nie było dostosowane do potrzeb. Trzeba podkreślić, że gminy i powiaty nie miały dostępu do danych o liczbie osób z niepełnosprawnościami zamieszkałych na ich terenie. W Polsce brakuje bazy danych określającej liczbę osób z niepełnosprawnościami, a istniejące rejestry są rozproszone w systemach różnych instytucji.

Problemem po stronie niektórych skontrolowanych urzędów wojewódzkich, jak i gmin i powiatów były przedłużające się przygotowania do realizacji Programu. Taka sytuacja sprawiła, że urzędy później przystąpiły do świadczenia usług opieki wytchnieniowej. Opóźnienia w podpisywaniu umów z samorządami w przypadku pięciu urzędów wojewódzkich wynosiły od 5 do 70 dni, a większość skontrolowanych jednostek samorządowych (59%) podpisało umowy z wojewodą po upływie od miesiąca do prawie pół roku. W konsekwencji pomoc dla opiekunów osób z niepełnosprawnościami świadczono tylko przez kilka miesięcy w roku. Ostatecznie ze wsparcia w skontrolowanych gminach i powiatach skorzystało w latach 2019–2021 zaledwie 53% osób spośród wszystkich ubiegających się o dofinansowanie (1.994 z 3.734).

Program był realizowany w niepełnym stopniu, bowiem w latach 2019 -2021 jednostki samorządowe wykorzystały odpowiednio 30,5%, 58,5% i 77,9% przekazanych środków. Jednak z drugiej strony dane te pokazują, że wykorzystanie środków przez samorządy w badanym okresie sukcesywnie rosło. Ponad trzykrotnie wzrosła też liczba osób objętych wsparciem organizowanym przez samorządy – z ok. 3 tys. osób w 2019 roku do ponad 9 tys. w 2021 roku. Jednocześnie w okresie objętym kontrolą ponad dwukrotnie zwiększył się zasięg terytorialny programu – w 2019 roku uczestniczyły w nim 324 gminy i powiaty, a w 2021 roku było to już 699 jednostek samorządowych.

MRiPS i wojewodowie wywiązywali się z obowiązków związanych z rozdysponowaniem i rozliczeniem środków z funduszu, jednak monitorowanie realizacji zadań ograniczono do weryfikacji sprawozdań. Jednak nie wszystkie sprawozdania zostały w MRiPS rzetelnie zweryfikowane, w efekcie w sprawozdaniach zbiorczych za 2019 i 2020 rok znalazły się błędne dane.

Usługi opieki wytchnieniowej prawidłowo realizowało 17 (z 26) skontrolowanych jednostek samorządowych. Środki na realizację programu zostały prawidłowo wydatkowane i rozliczone przez 22 gminy i powiaty. Nieprawidłowości stwierdzone w dziewięciu gminach i powiatach dotyczyły m.in. naruszenia wymagań określonych w umowach o dofinansowanie zawartych z wojewodami, a także naruszenia zasady pierwszeństwa w przyznawaniu wsparcia.

W sumie w latach 2019–2021 (do 30 września) z różnych form opieki wytchnieniowej organizowanej przez jednostki samorządowe skorzystało ponad 16,5 tys. osób. W 2021 r. do programu przystąpiły również organizacje pozarządowe. Do 30 września 2021 r. pomoc w formie opieki i poradnictwa specjalistycznego świadczonego przez te organizacje otrzymało łącznie prawie 4 tys. członków rodzin lub opiekunów osób niepełnosprawnych.

Wnioski

Najwyższa Izba Kontroli uwzględniając stwierdzone w kontroli przypadki niejednolitego podejścia przez gminy i powiaty do sposobu realizacji opieki wytchnieniowej wniosła o:

• Podjęcie przez ministra rodziny i polityki społecznej działań mających na celu: aktywizację przez gminy i powiaty realizujące program opieki wytchnieniowej działań mających na celu przygotowanie do szybkiego wdrożenia i zapewnienia ciągłości opieki wytchnieniowej bezpośrednio po przyjęciu przez MRiPS kolejnego programu wsparcia wytchnieniowego.
  • uregulowanie kwestii związanych z procedurą udzielania usług opieki wytchnieniowej w sposób spójny i niekolidujący z przepisami ustawy o pomocy społecznej, w tym rozważenie możliwości wystąpienia z inicjatywą legislacyjną w zakresie wprowadzenia na stałe do systemu pomocy społecznej tej formy wsparcia.
  • stworzenie jednego rejestru obejmującego pełne dane o liczbie osób niepełnosprawnych, z którego będą mogli korzystać przy rozpoznaniu potrzeb i planowaniu zakresu świadczeń realizatorzy programu.
  • uregulowanie wymagań w zakresie organizacji i jakości udzielanych świadczeń opieki wytchnieniowej, w tym m.in. doprecyzowanie zasad naborów i kwalifikacji osób świadczących taką opiekę oraz szersze upowszechnienie informacji o programie i możliwości skorzystania z niego.

• Aktywizację przez gminy i powiaty realizujące program opieki wytchnieniowej działań mających na celu przygotowanie do szybkiego wdrożenia i zapewnienia ciągłości opieki wytchnieniowej bezpośrednio po przyjęciu przez MRiPS kolejnego programu wsparcia wytchnieniowego.