NIK o śmieciowym bezhołowiu - funkcjonowanie systemu gospodarki odpadami komunalnymi i poużytkowymi oraz transgraniczne przemieszczanie odpadów

Do Polski w 2019 r. sprowadzono pięciokrotnie więcej odpadów w celu ich przetworzenia niż wywieziono. Nadzór nad transgranicznym przemieszczaniem odpadów nie obejmował ich transportu. Postępowania dotyczące kar umownych prowadzone były przewlekle, zaś windykacja tych kar bywała nieskuteczna.

Finansowy wymiar nieprawidłowości stwierdzonych w wyniku kontroli NIK ustalono łącznie na 639 338 806 zł, w tym 628 415 891 zł (98,3%) dotyczyło kontroli w Urzędzie m.st. Warszawy. NIK złożyła zawiadomienia do prokuratury o uzasadnionym podejrzeniu popełnienia przestępstw przez pracowników tego urzędu.

System gospodarki odpadami poużytkowymi, opakowaniowymi, komunalnymi oraz transgraniczne przemieszczanie odpadów nie funkcjonowały prawidłowo. Nie stworzono niezbędnych warunków do monitorowania rynku odpadów i właściwego nimi zarządzania. Skutkowało to rozwojem „szarej strefy”, którą już w 2016 r. eksperci oszacowali na 7,8 mln megagramów (Mg = tona) różnych rodzajów odpadów, co przekładało się na udział w rynku o wartości 2,7 mld zł. Brak skutecznego nadzoru i monitorowania rynku odpadów przez właściwe organy administracji publicznej kosztował państwo w 2018 r., według wyliczeń ekspertów, ponad 750 mln zł z tytułu utraconych podatków (VAT, CIT, PIT).

Głównym wyzwaniem w gospodarce odpadami na najbliższe lata jest przejście na gospodarkę o obiegu zamkniętym i skuteczne wdrożenie rozszerzonej odpowiedzialności producenta. Narzędziem prawnym wspierającym przechodzenie na gospodarkę o obiegu zamkniętym jest tzw. „pakiet odpadowy”, którego przyjęcie wiąże się z koniecznością wdrożenia niezbędnych regulacji prawnych i stworzenia warunków technicznych i organizacyjnych w gospodarce odpadami, zgodnie z hierarchią postępowania z odpadami. Do chwili obecnej nie dokonano pełnej transpozycji „pakietu odpadowego”, w szczególności w zakresie rozszerzonej odpowiedzialności producenta. Jej termin upłynął 5 lipca 2020 r. Ogranicza to szanse na przygotowanie niezbędnej infrastruktury dla osiągnięcia celów i naraża kraj na kary finansowe nakładane przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej.

Do 2025 r. jesteśmy zobowiązani osiągnąć w stosunku do masy wszystkich wytworzonych odpadów komunalnych 55% recyklingu, a do 2030 r. – 60%. Nie później niż do 2035 r. powinniśmy osiągnąć co najmniej 65% recyklingu wszystkich wytworzonych odpadów opakowaniowych. Ambitnym celem, w świetle obecnie osiąganych poziomów, jest także redukcja do 2035 r. składowanych odpadów komunalnych do nie więcej niż 10% całkowitej masy wytwarzanych takich odpadów. Tylko stworzenie niezbędnych warunków legislacyjnych, finansowych i organizacyjnych dla monitorowania rynku odpadów i właściwe nimi zarządzanie może zapewnić osiągnięcie zakładanych celów polegających na zapobieganiu powstawania odpadów oraz ich przetworzeniu w procesach odzysku, w tym recyklingu.

Dane GUS, w świetle założeń określonych dla odzysku, w tym recyklingu odpadów komunalnych, wskazują na nieosiągnięcie przez Polskę zakładanych celów.

Organy administracji publicznej nie realizowały działań edukacyjnych w zakresie obowiązku przekazywania pojazdów wycofanych z eksploatacji wyłącznie do podmiotów uprawnionych, a także o zakazie samodzielnego demontażu pojazdu i sprzedaży go na części.

O ciągłym funkcjonowaniu „szarej strefy” świadczy m.in. ok. 10 mln „martwych dusz” w Centralnej Ewidencji Pojazdów i Kierowców (CEPiK), tj. pojazdów bez ważnego ubezpieczenia OC. Resorty klimatu oraz infrastruktury nie miały rzetelnych informacji o przyczynach tego zjawiska. Nie przeprowadzono analizy, czy wprowadzenie od 1 stycznia 2020 r. kar za nieterminowe wyrejestrowanie pojazdu zmniejszyło liczbę tzw. „martwych dusz” zaewidencjonowanych w bazie CEPiK. Nie zdefiniowano także, kiedy pojazd staje się odpadem, co ma szczególnie istotne znaczenie w ograniczeniu nielegalnego przywozu na teren kraju pojazdów wycofanych z eksploatacji.

W trakcie kontroli stwierdzano obecność zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego w punktach skupu złomu, co jest stanem nieuprawnionym i świadczy o nieskutecznym nadzorze właściwych organów.

Ponadto podmioty gospodarujące odpadami nieprawidłowo je klasyfikowały, prowadziły ewidencję i sprawozdawczość niezgodnie ze stanem faktycznym, a organy administracji publicznej nierzetelnie weryfikowały przekazywane im sprawozdania – nie dysponowały więc rzetelnymi informacjami o stanie faktycznym. Uniemożliwiało to organom administracji publicznej właściwą ocenę rynku odpadów, a w konsekwencji planowanie infrastruktury dla gospodarowania odpadami zgodnie z faktycznymi potrzebami, co potwierdzały odnotowane problemy z zagospodarowaniem poszczególnych frakcji odpadów.

Występowały przypadki zarówno przetwarzania odpadów przez gospodarujących odpadami bez wymaganych decyzji, jak i niedotrzymywania przez nich ustaleń określonych w decyzjach na gospodarowanie odpadami. Często także niezgodnie z przepisami magazynowano i przetwarzano odpady.

W wypadku prawie 70% spółek komunalnych prowadzących punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych (PSZOK) stwierdzono nieprawidłowości w funkcjonowaniu tych punktów. Ponadto nie przyjmowano od mieszkańców niektórych rodzajów odpadów; magazynowano odpady niebezpieczne niezgodnie z postanowieniami decyzji oraz bez zabezpieczenia przed wyciekiem zanieczyszczeń do gruntu, czy przed działaniem czynników atmosferycznych; przekraczano określone w decyzjach limity wytwarzanych odpadów. Przyjmowano odpady od nieuprawnionych podmiotów, podczas gdy koszty utrzymania PSZOK pochodziły z opłat ponoszonych przez mieszkańców. W 50% spółek nieprawidłowości dotyczyły odbioru odpadów.

W żadnej z gmin nie utworzono punktu napraw i ponownego użycia produktów, tym samym nie realizowano określonej w ustawie o odpadach zasady określającej hierarchię sposobów postępowania z odpadami i programów zapobiegania powstawaniu odpadów.

Ograniczone możliwości przetworzenia odpadów komunalnych przyczyniły się u większości podmiotów odbierających odpady do wzrostu kosztów – nawet o 256,3%.

Niewystarczający był nadzór nad postępowaniem z odpadami komunalnymi w kontrolowanych gminach, co m.in. mogło się przyczyniać do rosnących wydatków gmin, a także niezgodnego z prawem postępowania z odpadami komunalnymi.

Nie wszystkie gminy miały aktualne informacje o liczbie przekazanych deklaracji w sprawie wysokości stawki opłaty, co uniemożliwiało ustalenie faktycznych wpływów z tytułu opłat ponoszonych przez mieszkańców. W latach 2016–2018 skontrolowane gminy (poza jedną) wykazywały wyższe niż wymagane poziomy przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów (do 217,4%), czy redukcji masy odpadów biodegradowalnych kierowanych do składowania. Wykazywane poziomy były nierealne, ponieważ osiągany poziom selektywnego zbierania odpadów był niski (od 25,8% w 2016 r. do 29,4% w 2018 r.).

W niektórych wypadkach opłaty za odpady pobierane od mieszkańców wzrosły nawet o 53,8%, jednak wydatki gmin na gospodarowanie odpadami też wzrosły w stosunku do wpływów aż do 66,6%.

Żadna ze skontrolowanych gmin nie skorzystała z możliwości sprzedaży surowców wtórnych i nie uzyskała z tego tytułu dochodów, pomimo że taka dopuszczona ustawą możliwość mogłaby się przyczynić do obniżenia opłaty ponoszonej przez mieszkańców.

W 56,3% skontrolowanych jednostkach straży miejskiej nie wyodrębniono komórek organizacyjnych do kontroli z zakresu ochrony środowiska, w tym postępowania z odpadami, a tylko w 31,3% skontrolowanych jednostkach wyodrębniono środki finansowe na realizację ww. zadań. Zdaniem NIK stworzenie wyspecjalizowanych jednostek z zakresu ochrony środowiska mogłoby podnieść jakość i skuteczność kontroli.

Nadzór właściwych organów administracji publicznej nad transgranicznym przemieszczaniem odpadów nie dotyczył ich transportu. Zrealizowano natomiast ponad dwukrotnie więcej niż planowano kontroli podmiotów zajmujących się przetwarzaniem lub odzyskiem odpadów pochodzących z transgranicznego przemieszczania, a zwłaszcza objętych decyzjami zezwalającymi na ich przywóz.

Postępowania dotyczące zawiadomień o stwierdzonych przypadkach nielegalnego przemieszczania odpadów były długotrwałe i sięgały nawet 2 lat, co świadczy o bezczynności Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (GIOŚ). Również postępowania dotyczące wymierzenia kar pieniężnych z tego tytułu prowadzono długotrwale i z niską skutecznością egzekwowania tych kar.

Ponadto w ministerstwie właściwym ds. środowiska (do 2019 r. Środowiska, w latach 2019–2020 Klimatu, od 2020 r. Klimatu i Środowiska – dalej: „Ministerstwo”) nie prowadzono analiz dotyczących możliwości przetwarzania w procesach recyklingu na terenie kraju poszczególnych rodzajów odpadów poużytkowych i opakowaniowych. Resort zaniechał również realizacji programu pilotażowego w zakresie gospodarki o obiegu zamkniętym, którego efekty mogłyby posłużyć opracowaniu i wdrożeniu rozwiązań prawnych w przedmiotowym zakresie.

Utworzona przez Ministra struktura informatyczna na potrzeby gromadzenia i weryfikacji danych z zakresu gospodarki odpadami bez kluczowych dla użytkownika funkcjonalności utrudniała, a nawet uniemożliwiała organom administracji publicznej skuteczne monitorowanie stanu gospodarki odpadami oraz składanie rzetelnych sprawozdań z realizacji celów określonych w poszczególnych ustawach. Brak było kompletnej informacji o podmiotach realizujących zadania wynikające z poszczególnych ustaw.

Narzędziem informatycznym dla monitorowania rynku odpadów docelowo miała stać się „Baza danych o produktach i opakowaniach oraz o gospodarce odpadami” (dalej: „BDO”). Formalnie uruchomiono jedynie jeden jej integralny element, tj. rejestr, który funkcjonował wadliwie. Bez formalnego uruchomienia BDO prowadzono w niej – od stycznia 2020 r. – także ewidencję odpadów oraz sprawozdawczość, do których był ograniczony dostęp. Również Ministerstwo miało ograniczony dostęp do BDO.

Ze względu na brak funkcjonalności BDO w GIOŚ brak było dostępu do danych i informacji, przez co jego raporty dotyczące funkcjonowania gospodarki bateriami i akumulatorami oraz zużytym sprzętem elektrycznym i elektronicznym nie zawierały wiarygodnych danych. Trudności z dostępem do danych BDO zgłaszano także w wojewódzkich inspektoratach ochrony środowiska (wioś) i w urzędach gmin.

Informacje organów administracji publicznej o rynku odpadów były fragmentaryczne i pochodziły głównie ze sprawozdań składanych przez podmioty gospodarujące odpadami, które w wielu wypadkach sporządzały je nierzetelnie.

Inspekcja Ochrony Środowiska (IOŚ) w niewielkim stopniu prowadziła kontrole krzyżowe oraz kontrole o znaczeniu ponadwojewódzkim, które pozwoliłyby na ujawnienie nieprawidłowości we wzajemnych relacjach pomiędzy uczestnikami rynku odpadów. Aż 37,5% skontrolowanych wioś nie przeprowadziło kontroli, które powinno prowadzić przynajmniej raz w roku u wszystkich podmiotów będących w ich właściwości. Poza systemem kontroli organów administracji publicznej znajdowały się organizacje odzysku opakowań, podmioty pośredniczące, autoryzowani przedstawiciele, organizacje odzysku sprzętu elektrycznego i elektronicznego, wprowadzający pojazdy na terytorium kraju oraz prowadzący strzępiarki.

Tylko w 50% skontrolowanych wioś prowadzono kontrole podmiotów prowadzących działalność w zakresie odbioru odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i spełniania przez nich wymagań ustawowych. W trakcie czynności kontrolnych nie pobierano, poza nielicznymi wyjątkami, próbek odpadów do badań.

Nadzór GIOŚ nad działalnością kontrolną wioś opierał się jedynie na kontroli dokumentacji przekazywanej przez wioś w związku z decyzjami wojewódzkich inspektorów wymierzającymi administracyjne kary pieniężne, czy pytaniami związanymi z prowadzonymi kontrolami i postępowaniami administracyjnymi. GIOŚ wydawał zalecenia i wytyczne, ale nie kontrolował sposobu ich realizacji.

Dobrze przebiegało monitorowanie przez GIOŚ od 2018 r. występowania na terenie poszczególnych wioś pożarów miejsc gromadzenia odpadów i przekazywanie przez wioś do GIOŚ informacji w tym zakresie.

Marszałkowie województw w niewielkim stopniu wykorzystywali uprawnienia do kontroli przestrzegania przepisów ustawy o bateriach i akumulatorach oraz ustawy o opakowaniach w zakresie objętym swoją właściwością. Aż 62,5% objętych kontrolą urzędów marszałkowskich nie wywiązało się z ustawowego obowiązku przeprowadzania co najmniej raz na 3 lata kontroli podmiotów prowadzących recykling lub inny rodzaj odzysku odpadów. W większości urzędów marszałkowskich wykazy miejsc odbioru oraz zbierających zużyte baterie lub zużyte akumulatory na terenie województwa (75%), a także przedsiębiorców prowadzących stacje demontażu i punkty zbierania pojazdów (87%) – zamieszczane na stronie internetowej BIP – były nierzetelne.

Tylko w jednym urzędzie marszałkowskim wnioskowano do gmin o przedłożenie dokumentów źródłowych w celu ustalenia stanu faktycznego w zakresie sposobów gospodarowania odpadami i osiąganych celów. Wskutek fragmentarycznej wiedzy o odpadach komunalnych urzędy marszałkowskie nie zapewniały wystarczających mocy przerobowych instalacji dla poszczególnych rodzajów odpadów i problemów z ich zagospodarowaniem. Tylko w 2 urzędach marszałkowskich zaplanowano i przeprowadzono, zgodnie z planem, kontrole gospodarujących odpadami komunalnymi i odpadami pochodzącymi z ich przetworzenia.

Finansowy wymiar nieprawidłowości stwierdzonych w wyniku kontroli NIK ustalono łącznie na 639 338 806 zł, w tym 628 415 891 zł (98,3%) dotyczyło kontroli w Urzędzie m.st. Warszawy. NIK złożyła zawiadomienia do Prokuratury Rejonowej Śródmieście­-Północ o uzasadnionym podejrzeniu popełnienia przestępstw przez pracowników Urzędu m.st. Warszawy, polegających m.in. na wypłacaniu nienależnych wynagrodzeń, a także niezasadnym podwyższaniu wynagrodzeń podmiotom odbierającym i zagospodarowującym odpady z terenu Warszawy, jak również niedochodzeniu należnych kar umownych od tych podmiotów. W ocenie NIK skutkowały one szkodą dla m.st. Warszawy w wys. 80 211 764 zł.

Wnioski

Mając na uwadze wyniki przeprowadzonej kontroli NIK wniosła m.in. do:

ministra klimatu i środowiska:

• podjęcie działań w celu wprowadzenia w ustawie o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym przepisu zobowiązującego marszałka województwa do poinformowania właściwego wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o nieprzekazaniu lub nieterminowym przekazaniu przez organizację odzysku sprzętu elektrycznego i elektronicznego oraz prowadzącego zakład przetwarzania uwierzytelnionej kopii sprawozdania z przeprowadzonego audytu, tj. o niedopełnieniu obowiązku określonego w art. 70 ust. 2 ww. ustawy;
• zapewnienie w BDO kompletności danych oraz wdrożenie w niej funkcjonalności, umożliwiających ustalenie i monitorowanie: rzetelną analizę rynku odpadów komunalnych w celu zidentyfikowania problemów z zagospodarowaniem poszczególnych frakcji materiałowych odpadów i podjęcie stosownych działań legislacyjnych i organizacyjnych dla ich rozwiązania;
  • listy podmiotów realizujących swoje ustawowe obowiązki za pośrednictwem organizacji odzysku z rejestru;
  • liczby poszczególnych rodzajów sprawozdań złożonych wybranemu, właściwemu marszałkowi województwa;
  • liczby poszczególnych rodzajów działalności w odniesieniu do liczby złożonych sprawozdań oddzielnie dla wytwarzania, zbierania, czy przetwarzania;
  • liczby podmiotów prowadzących działalność z zakresu gospodarki odpadami z podziałem na poszczególne kategorie;
• zintensyfikowanie działań zapewniających pełną transpozycję przepisów dyrektyw Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/852 i 2018/851 (tzw. „pakietu odpadowego”);
• podjęcie działań we współpracy z Ministrem Cyfryzacji oraz Ministrem Infrastruktury, w celu:
  • urealnienia danych w systemie CEPiK, dotyczących pojazdów dla których nie jest opłacane OC;
  • precyzyjnego określenia warunków, po spełnieniu których pojazd przestaje być pojazdem w rozumieniu ustawy – Prawo o ruchu drogowym, a staje się pojazdem wycofanym z eksploatacji – odpadem w rozumieniu ustawy o odpadach;

Głównego Inspektora Ochrony Środowiska o:

• opracowanie i wdrożenie, jako organ odpowiedzialny – na podstawie art. 3 ust. 1 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów – za wykonanie rozporządzenia nr 1013/2006, w rozumieniu art. 53 tego rozporządzenia, zasad dotyczących obejmowania nadzorem transportu lub tranzytu odpadów. Zasady powinny określać odpowiedzialność i udział pracowników IOŚ w kontrolach dotyczących przemieszczania odpadów, a także ich rolę we wspólnych kontrolach realizowanych z innymi służbami. Powinny także określać sposób informowania organów IOŚ o terminach przejazdu lub przyjazdu poszczególnych transportów odpadów, rodzaju odpadów oraz o dokonywaniu pomiarów wagowych poszczególnych transportów;
• w zakresie odbioru i zagospodarowania odpadów komunalnych oraz odpadów powstałych po procesie ich przetworzenia:

wojewódzkich inspektorów ochrony środowiska o:

• planowanie i podejmowanie kontroli podmiotów odbierających odpady komunalne;
• pobieranie w ramach prowadzonych kontroli próbek odpadów do badań, szczególnie odpadów deponowanych na składowiskach odpadów;

marszałków województw o:

• dokonywanie – w obszarze monitorowania rynku odpadów komunalnych – analiz rynku odpadów komunalnych, m.in. w celu identyfikowania problemów dotyczących sposobów zagospodarowania poszczególnych frakcji materiałowych;

wójtów, burmistrzów, prezydentów miast o:

• sprawowanie nadzoru nad podmiotami odbierającymi i gospodarującymi odpadami komunalnymi;
• badanie morfologii odpadów wytwarzanych na terenie gminy i wykorzystanie ich wyników przy sporządzaniu analiz stanu gospodarki odpadami w gminie i obliczaniu osiąganych celów;
• rzetelną weryfikację sprawozdań z zakresu odpadów komunalnych w oparciu o dokumenty źródłowe.