NIK o ruchu pojazdów przeciążonych na obszarach zurbanizowanych

Ruch przeciążonych pojazdów stanowi poważny problem nie tylko dla zarządców dróg, ale także dla samych kierowców. W ostatnich latach obserwuje się wzrost przewozów ładunków transportem samochodowym. W 2016 r. odnotowano przewóz 1 546 572 tysięcy ton, podczas gdy w 2019 r. było to już 1 921 073 tysięcy ton. Z badań przeprowadzonych przez Politechnikę Gdańską wynika, że pojazdy  przeciążone poruszające się po drogach stanowią od 14 do 23 proc. pojazdów ogółem (w zależności od drogi). Jednocześnie przeładowane pojazdy ciężarowe powodują od 35 do 70 proc. szkód konstrukcji nawierzchni dróg. W efekcie następuje osłabienie struktury nawierzchni, a także powstają ubytki, wyboje oraz koleiny. Niszczona jest także infrastruktura podziemna: sieć wodociągowo-kanalizacyjna, elektryczna, światłowodowa, a także inne obiekty towarzyszące. Z kolei remonty uszkodzonych nawierzchni dróg są pracochłonne i bardzo kosztowne.

Problem przeładowanych ciężarówek dotyczy szczególnie dużych miast, które są jednocześnie dużymi węzłami transportowymi, często zlokalizowanymi na głównych,  drogowych szlakach krajowych lub międzynarodowych, w pobliżu okręgów przemysłowych, intensywnie rozwijających się centrów logistyczno-magazynowych lub portów morskich. Rozwiązaniem wspomagającym wytypowanie przeciążonych pojazdów do szczegółowej kontroli są systemy preselekcji wagowej wykorzystujące technologię ważenia pojazdów w ruchu (WIM ). Są one systemami pomiarowymi, które służą do pomiaru nacisków osi oraz masy całkowitej pojazdów bez konieczności ich zatrzymywania.

W Polsce inspektorzy WITD, podczas typowania pojazdów do kontroli w zakresie nacisków osi i masy całkowitej, mogą wykorzystywać wskazania preselekcyjnych systemów ważenia pojazdów. Systemy te mają za zadanie wsparcie systemu kontroli pojazdów, a także wymierzania kar za przekraczanie dopuszczalnych mas i nacisków osi pojazdów. W krajowym ustawodawstwie brakuje przepisów regulujących kwestię wykonywania pomiarów masy oraz nacisków osi pojazdów w ruchu za pomocą urządzeń preselekcyjnych, a także norm, jakie te systemy powinny spełniać.

NIK zbadał czy organy administracji publicznej skutecznie eliminują ruch pojazdów przeciążonych na obszarach zurbanizowanych. Kontrolę planową przeprowadzono w dziesięciu miastach: w Białymstoku,  Częstochowie, Gdańsku, Jaworznie, Kielcach, Łodzi, Poznaniu, Rzeszowie, Szczecinie i Wrocławiu. Ponadto przeprowadzono kontrolę doraźną w Bydgoszczy.

Najważniejsze ustalenia kontroli

Zarządcy dróg oraz WITD pod względem kadrowym, organizacyjnym i sprzętowym, byli przygotowani do realizacji nałożonych zadań związanych z eliminowaniem ruchu pojazdów przeciążonych. Brakowało jednak odpowiedniej infrastruktury, która umożliwiłaby prowadzenie kontroli. Na drogach dwóch miast (Kielc i Rzeszowa) z jedenastu kontrolowanych zarządcy nie przygotowali ani jednego miejsca do kontroli ważeniowej pojazdów. W Szczecinie funkcjonowało tylko jedno takie miejsce, a w Białymstoku wybudowano dwa miejsca kontroli, które od marca 2015 r. nie były wykorzystywane przez WITD (miejsca te nie zostały przystosowane do kontroli ważeniowych pojazdów, a stan wnęk wagowych nie pozwalał na umieszczenie w nich wag). W pozostałych miastach liczba miejsc kontroli pojazdów w zakresie ich masy całkowitej i nacisków na oś wynosiła od dwóch do dziewięciu.

Z ustaleń kontroli wynika, że w pięciu miastach - Jaworznie, Częstochowie, Gdańsku, Łodzi, Poznaniu - inspektorzy WITD nie wykorzystywali wszystkich, pozostających w ich dyspozycji, miejsc do przeprowadzania kontroli ważeniowych. W przypadku budowy nowych dróg, jedynie w Białymstoku i Bydgoszczy przewidziano lokalizację miejsc do kontroli nacisków na osie i masy całkowitej pojazdów. Z kolei w Szczecinie jednostka odpowiedzialna za przygotowanie projektów nowych dróg, nie uwzględniła w dokumentacji miejsc kontroli pojazdów, pomimo wniosku ze strony zarządcy drogi.

Zdaniem NIK, systemy preselekcji wagowej nie miały istotnego wpływu na eliminację pojazdów przeciążonych na terenie dużych miast, mimo poniesienia znacznych wydatków na ich wybudowanie (w sześciu kontrolowanych miastach było to ponad 22,5 mln zł, systemy preselekcji wybudowane w pozostałych miastach były częścią większych projektów). Dostęp do danych pochodzących z systemu preselekcyjnego ważenia pojazdów zapewniono inspektorom WITD w pięciu miastach (Białymstoku, Łodzi, Wrocławiu, Bydgoszczy oraz Szczecinie) z jedenastu objętych kontrolą. Inspektorzy WITD jednak sporadycznie wykorzystywali wskazania systemu preselekcji wagowej do typowania pojazdów do kontroli wrażeniowych, a w działaniu samego systemu w wielu przypadkach występowały usterki: błędne wskazania przeciążenia pojazdów, brak ciągłości w dostępie do danych, czy nierozpoznawanie przez system tablic rejestracyjnych pojazdów. Odnotowano również błędy w rejestrowaniu danych polegające np.: na braku zdjęcia zarejestrowanego pojazdu, jego numeru rejestracyjnego, błędnym wykazaniu liczby osi pojazdu, czy błędnym sumowaniu jego wagi. W dwóch miastach (w Białymstoku oraz Szczecinie) zarządca dróg nie posiadał wiedzy o problemach w funkcjonowaniu systemu preselekcyjnego, co stanowiło o nierzetelności działania tych zarządców.

Wykorzystanie systemów preselekcji w procesie kontroli ważeniowych jest możliwe jedynie wtedy, gdy odległość i umiejscowienie punktu pomiarowego (bramki preselekcyjnej) umożliwia zatrzymanie wskazanego przez system pojazdu i jego doprowadzenie do miejsca kontroli. Rozbudowa systemów preselekcji bez budowy w pobliżu miejsc kontroli pojazdów, ma niewielki wpływ na zwiększenie skuteczności kontroli ważeniowych. Tymczasem z ustaleń kontroli wynika, że w pięciu kontrolowanych miastach (Poznań, Bydgoszcz, Częstochowa, Łódź, Szczecin) po przejechaniu pojazdu przez punkt preselekcji, istniała możliwość ominięcia najbliższego miejsca kontroli na skrzyżowaniu lub poprzez objazdy. W kilku przypadkach odnotowano znaczną odległość pomiędzy punktem preselekcji a miejscem kontroli (np. w Szczecinie odległość od  bramki preselekcyjnej do miejsca kontroli wynosiła nawet 42 km). I tak w Szczecinie w latach 2018-2020 (I kwartał) w ogólnej liczbie 68,2 mln przejazdów zarejestrowanych przez system preselekcji wagowej, odnotowano ponad 183 tys. pojazdów, których nacisk na oś był większy niż dopuszczalne 11,5 t, w tym ponad 154,5 tys. pojazdów przekraczających dopuszczalne obciążenie 40 t. W okresie tym w Szczecinie przeprowadzono jedynie 655 kontroli ważeniowych (odpowiednio 0,36 proc. i 0,42 proc. ogólnej liczby zarejestrowanych przez system preselekcji).

Ponadto w dwóch miastach (Poznań, Częstochowa) inspektorzy WITD nie posiadali dostępu do danych z preselekcyjnego systemu ważenia pojazdów, pomimo jego zainstalowania na obszarze miasta, co świadczyło o nierzetelnej współpracy WITD i zarządcy drogi. Z kolei w Rzeszowie zainstalowano system preselekcji wagowej (w tym pięć wag preselekcyjnych), który nie był wykorzystywany przez inspektorów WITD, ze względu na brak w tym mieście miejsc kontroli. Według danych zarejestrowanych w systemie preselekcyjnym ważenia pojazdów w Rzeszowie, we wrześniu 2018 i 2019 oraz w styczniu 2020, przez stanowiska pomiarowe przejechało ogółem 5,9 mln pojazdów, w tym blisko 51,5 tys. pojazdów przeciążonych. Nie można było jednak skontrolować tych pojazdów.

W toku kontroli ustalono, że Inspekcja Transportu Drogowego nie wypracowała rozwiązań w zakresie eliminacji z ruchu pojazdów przeciążonych na terenie kontrolowanych miast. W Ramowych Planach Kontroli opracowanych przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego na lata 2018-2020 określano liczbę kontroli ważeniowych do zrealizowania w poszczególnych województwach, nie uwzględniając konieczności przeprowadzania, choćby części czynności kontrolnych w granicach administracyjnych miast. Przeprowadzenie kontroli ważeniowych na terenach zurbanizowanych jest trudniejsze i wymaga m.in. zaangażowania większej liczby inspektorów. Wynika to z charakteru zabudowy: gęstej sieci dróg, dużej liczby skrzyżowań umożliwiających ominięcie punktu kontroli lub dużego natężenia ruchu. Wymusza to z kolei konieczność dynamicznego przeprowadzenia kontroli z użyciem dodatkowego pojazdu, który doprowadzi wstępnie wytypowany pojazd ciężarowy do miejsca kontroli. Dlatego większość Inspekcji Transportu Drogowego, aby osiągnąć wymagane wskaźniki, wybierała prostsze rozwiązanie organizacyjne i realizowała kontrole poza granicami dużych ośrodków miejskich, stąd w samych miastach przeprowadzano je bardzo rzadko (wyjątkiem jest tu Gdańsk).

Podkarpacki i Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nie wydali żadnej decyzji administracyjnej za przejazd pojazdów przeciążonych o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 t poruszających się po Rzeszowie i Kielcach, co związane było z brakiem miejsc do ważenia pojazdów. Ogółem w latach 2018-2020 (I półrocze) inspektorzy WITD na terenie całego kraju przeprowadzili łącznie prawie 52 tys. kontroli ważeniowych pojazdów, z czego połowa to kontrole pojazdów powyżej 3,5 t. Nałożono 3212 decyzji w związku z przeprowadzonymi kontrolami pojazdów powyżej 3,5 t, na łączna kwotę blisko 18 mln zł. W związku z kontrolami ważeniowymi pojazdów do 3,5 t nałożono mandaty na łączna kwotę ponad 6 mln zł.

W ocenie NIK, jedynie w trzech miastach (w Bydgoszczy, Łodzi i Wrocławiu) zarządcy dróg i WITD prawidłowo współpracowali w celu ochrony miast przed ruchem pojazdów przeciążonych. Taka współpraca skutkowała m.in. wykorzystywaniem przez funkcjonariuszy WITD wag stacjonarnych wybudowanych przez zarządców dróg do dynamicznego ważenia pojazdów ciężarowych, zapewnieniem wystarczającej infrastruktury do prowadzenia kontroli ważeniowych, a także współdziałaniem pracowników zarządców dróg i inspektorów WITD w zakresie przeprowadzania kontroli ważeniowych.

We wszystkich jedenastu miastach, których dotyczyła kontrola, zostały przyjęte dokumenty strategiczne określające założenia rozwoju tych miast. Zakładano w nich stopniową eliminację tranzytowego ruchu ciężarowego z terenów zabudowanych, przez skierowanie go na systemy obwodnic, budowanie dróg pozwalających na wyprowadzenie ruchu ciężarówek z centrów miast oraz rejonów zabudowy mieszkaniowej, a także podniesienie nośności dróg.

Zadania inwestycyjne realizowane w miastach miały wpływ na ograniczenie oddziaływania ruchu pojazdów przeciążonych na infrastrukturę drogową. We wszystkich miastach wprowadzano rozwiązania administracyjne ograniczające ruch pojazdów ciężarowych w wybranych obszarach miast lub na ich całym terenie. Polegały one na ograniczeniach poruszania się na terenie całego miasta samochodów ciężarowych o określonej dopuszczalnej masie całkowitej, lokalnych ograniczeniach prędkości i dostępności ulic dla pojazdów o określonej dmc, wyznaczaniu dróg tranzytowych z przeznaczaniem dla pojazdów ciężarowych, a także na wprowadzaniu odcinkowych ograniczeń tonażowych dla tranzytu przez obszar miasta.

Główny Inspektorat Transportu Drogowego utworzył zespół, w którego skład weszli m.in. przedstawiciel Głównego Urzędu Miar oraz GDDKiA, w celu wdrożenia automatycznego systemu kontroli i karania wykrytych naruszeń prawa związanych z poruszaniem się po drogach pojazdów nienormatywnych przy wykorzystaniu urządzeń do pomiaru parametrów w ruchu. Pomimo, że od powołania zespołu minęły ponad trzy lata, do zakończenia kontroli NIK nie zostały wdrożone koncepcje rozwiązań prawno-metrologiczno-technicznych. Według Ministra Infrastruktury rozpoczęte analizy i prace nad stworzeniem podstaw automatycznego systemu pomiaru parametrów pojazdów nienormatywnych w ruchu jest procesem złożonym i długotrwałym, wymagającym przeprowadzenia projektu badawczego oraz współpracy GITD, GDDKiA oraz GUM. NIK zwraca jednak uwagę, że zgodnie z art. 10d Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2015/719 z 29 kwietnia 2015 r., państwa członkowskie, powinny do 27 maja 2021 r. przyjąć szczególne środki w celu ustalenia, które pojazdy lub zespoły pojazdów będące w użytkowaniu najprawdopodobniej przekroczyły odpowiednie limity masy i w związku z tym powinny zostać poddane kontroli. W opinii Ministra Infrastruktury istniejący system urządzeń preselekcyjnych wypełnia postanowienia wskazanego artykułu. Kontrola NIK wykazała jednak, że system ten na obszarach zurbanizowanych jest mało skuteczny.

Wnioski

Do ministra właściwego do spraw transportu o:

• wprowadzenie standardów wskazujących na obowiązek zasięgania przez zarządców dróg, od właściwego WITD, stanowiska w zakresie lokalizacji miejsc do kontroli pojazdów, w procesie planowania inwestycji drogowych dotyczących dróg krajowych i wojewódzkich na obszarach miast na prawach powiatu, w których zarządcą wszystkich dróg publicznych jest prezydent miasta.

Do Głównego Inspektora Transportu Drogowego o:

• wskazywanie - w ramowych planach kontroli sporządzanych przez GITD - odsetka kontroli ważeniowych koniecznych do przeprowadzenia w granicach miast na prawach powiatu, zwłaszcza tych, które generują duży ruch towarowy, gdzie zarządcą wszystkich dróg publicznych jest prezydent miasta;
• powołanie do zespołu realizującego projekt eMIM, innych niż GDDKiA, przedstawicieli zarządców dróg krajowych i wojewódzkich;
• zintensyfikowanie prac zmierzających do wdrożenia automatycznego systemu pomiaru parametrów pojazdów w ruchu i karania wykrytych w ten sposób naruszeń prawa.

Do zarządców dróg o:

• podjęcie działań w celu zapewnienia większej przydatności istniejących systemów preselekcji do typowania przez inspektorów WITD pojazdów, które powinny zostać skontrolowane;
• dokonanie, w obecności przedstawicieli WITD, przeglądu miejsc kontroli pojazdów pod względem możliwości przeprowadzania w tych miejscach kontroli ważeniowych, a także ich przydatności do wykonywania kontroli z wykorzystaniem istniejących i planowanych punktów preselekcyjnego ważenia pojazdów.