NIK o ochronie narodowego zasobu archiwalnego - coraz mniej miejsca do przechowywania materiałów

Ochrona narodowego zasobu archiwalnego jest ważnym zadaniem państwa, mającym na celu zachowanie świadectw przeszłości dla przyszłych pokoleń. Realizowane jest przez Naczelnego Dyrektora Archiwów Państwowych (centralny organ administracji rządowej) oraz podległą mu sieć archiwów państwowych (tj. trzech centralnych i 30 o zasięgu regionalnym). Dodatkowo w tej dziedzinie działa również sieć archiwów wyodrębnionych. Głosy pochodzące ze środowiska archiwistów wskazują na niezmienne od lat problemy w funkcjonowaniu sieci archiwalnej. Są to brak powierzchni przechowalniczej, niedostosowanie budynków archiwów oraz niskie zarobki pracowników archiwów i przez to braki kadrowe. Ponadto przed archiwami stoją również coraz to nowe wyzwania: w szczególności potrzeba tworzenia wersji elektronicznych materiałów archiwalnych, konserwacja zasobu, realizacja prawa dostępu w sytuacji zmieniających się przepisów, np. dotyczących ochrony danych osobowych.

NIK skontrolowała, czy narodowy zasób archiwalny był chroniony w sposób prawidłowy i skuteczny, czyli m.in., czy jest odpowiednio gromadzony, ewidencjonowany i przechowywany oraz udostępniany. Kontrolę przeprowadzono w Naczelnej Dyrekcji Archiwów Państwowych, 13 archiwach państwowych i archiwach wyodrębnionych: Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, trzech ministerstwach (m.in. Ministerstwie Spraw Zagranicznych, Ministerstwie Obrony Narodowej i Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji) oraz Wojskowym Biurze Historycznym.

NIK oceniła, że w latach 2016 - 2019 ( I kwartał) narodowy zasób archiwalny był skutecznie chroniony. Naczelny Dyrektor Archiwów państwowych systematycznie diagnozował potrzeby i prawidłowo monitorował stan wolnej powierzchni, potrzebnej do dalszego gromadzenia zasobu archiwalnego w sieci archiwów państwowych. Inicjował także działania w celu optymalizacji powierzchni do składowania zasobu. NIK pozytywnie ocenia opracowanie programu budowy archiwów państwowych. W kwietniu 2019 r. Naczelny Dyrektor przekazał Ministrowi Kultury i Dziedzictwa Narodowego plany wieloletniego programu pn. „Budowa archiwów państwowych 2020-2024. Izba docenia także planowanie zakupów dodatkowych regałów oraz zamiar przemieszczenia dokumentacji niearchiwalnej.

Brak powierzchni do przechowywania to jeden z głównych problemów archiwów. Przewiduje się, że w latach 2020-2023 aż w 10 z 33 archiwów państwowych (ponad 30 proc.) całkowicie zostanie wyeliminowana możliwość gromadzenia zasobów, bo nie ma gdzie wstawić nowych regałów do przechowania. Taka sytuacja wystąpi zarówno w centralach jak i oddziałach archiwów. W zależności od obiektu, w ciągu najbliższych 10 lat 20 budynków utraci zdolność przechowywania i przejmowania materiałów archiwalnych. Wagę tego problemu potwierdzają również wyniki przeprowadzonego przez NIK badania kwestionariuszowego w niekontrolowanych archiwach państwowych. Jako najistotniejsze bariery i problemy w funkcjonowaniu archiwum państwowego ponad dwie trzecie (blisko 70 proc.) dyrektorów archiwów wskazało niewystarczającą powierzchnię przechowalniczą.

Archiwa państwowe i wyodrębnione stale przejmowały dokumentację będącą narodowym zasobem, dlatego systematycznie się on powiększał. W przypadku wszystkich archiwów państwowych liczba akt w latach 2016 - 2018 wzrosła o 18,6 km bieżących, czyli o ponad 5 proc. (tj. z ok. 331 km b. do 350,1 km b.). Ilość materiałów archiwalnych w kontrolowanych archiwach wyodrębnionych również rosła. W 2016 r. zgromadzono 26,7 km bieżących akt. W latach 2016 - 2018 wydatki na funkcjonowanie archiwów wzrosły o blisko 17 proc. - z blisko 150 mln zł do 173 mln zł.

W większości przypadków archiwa państwowe i wyodrębnione prawidłowo przyjmowały dokumentację. Wyjątkiem był materiał archiwalnych po likwidowanym Ministerstwie Skarbu Państwa. Archiwum Akt Nowych przyjęło zasób archiwalny tego ministerstwa, który był nieuporządkowany, nie zawierał opisu ilościowego ani jakościowego. Był także nieprawidłowo zabezpieczony technicznie. W konsekwencji, pomimo że Archiwum zajmuje się jego obsługą, zasób ten nie został przez 20 miesięcy, tj. od dnia przyjęcia do dnia zakończenia czynności kontrolnych (do 30 sierpnia 2019 r.) wpisany na stan AAN. Ponadto Archiwum ponosi koszty porządkowania przejętego po MSP zasobu, pomimo że według przepisów leży to po stronie przekazującego materiały archiwalne. Na porządkowanie zasobu wydano już blisko 120 tys. zł.

Archiwa państwowe są zobowiązane do prowadzenia kontroli postępowania z materiałami archiwalnymi w jednostkach objętych nadzorem archiwalnym. Tutaj NIK stwierdziła liczne nieprawidłowości, m.in. z opóźnieniem informowano o terminie rozpoczęcia kontroli i przekazywano dokumenty pokontrolne. W niektórych przypadkach archiwa państwowe nie monitorowały realizacji zaleceń pokontrolnych. Stwierdzono również opieszałość w uzgadnianiu instrukcji kancelaryjnych z wnioskującymi jednostkami.

NIK zauważa, że w Ministerstwie Spraw Zagranicznych i w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji nie utworzono archiwów zakładowych dla każdego działu administracji rządowej, pomimo takiego prawnego obowiązku. W MSWiA powinny funkcjonować oddzielne archiwa dla trzech działów: administracja publiczna, sprawy wewnętrzne i wyznania religijne oraz mniejszości narodowe i etniczne, a w MSZ dla dwóch działów: sprawy zagraniczne i członkostwo Rzeczypospolitej Polskiej w Unii Europejskiej. Tymczasem w obu urzędach faktycznie funkcjonowało jedno archiwum wyodrębnione dla wszystkich działów właściwych dla danego ministra. Sytuacja ta może spowodować przekazywanie dokumentacji tych działów administracji do archiwum państwowego o 25 lat później. Bowiem okres, po upływnie którego należy niezwłocznie przekazać dokumentację archiwalną do właściwego archiwum państwowego wynosi: 25 lat - w przypadku archiwów zakładowych, 50 lat - w przypadku archiwów wyodrębnionych.

W latach 2016-2019 w archiwach państwowych i wyodrębnionych skutecznie i na ogół prawidłowo ewidencjonowano materiały stanowiące narodowy zasób archiwalny. Stosowano różne środki ewidencyjne, w tym również w postaci systemów elektronicznych. Jednak powszechnie występującym problemem w archiwach państwowych był znaczny udział zasobu nieopracowanego w całości przechowywanego zasobu. W jednym z kontrolowanych archiwów udział opracowanego zasobu wyniósł zaledwie 18 proc. O powszechności tego problemu świadczą również wyniki badania kwestionariuszowego w niekontrolowanych archiwach państwowych, według których na dzień 31 grudnia 2018 r. udział zasobu opracowanego wahał się od blisko 19 proc. do prawie 65 proc., zaś przeciętnie wynosił ponad 41 proc.

NIK zauważa, że w większości skontrolowanych archiwów na ogół prawidłowo przechowywano materiały archiwalne. We wszystkich znajdowały się wydzielone, odpowiednio wyposażone, pomieszczenia. Jedynie w czterech z 18 kontrolowanych archiwach stwierdzono nieprawidłowości dotyczące m.in. niewłaściwej temperatury i wilgotności w magazynach archiwalnych, przechowywania materiałów w ciągach komunikacyjnych.

Na polecenie NIK kontrolę przeprowadziła Państwowa Straż Pożarna, która stwierdziła w archiwach liczne nieprawidłowości dotyczące bezpieczeństwa przeciwpożarowego. Dotyczyły one m.in. składowania materiałów palnych (w tym archiwalnych) w ciągach komunikacyjnych, braku przeciwpożarowych wyłączników prądu, niewyposażenia klatek schodowych w uruchamiane samoczynnie urządzenia zapobiegające zadymieniu albo służące do usuwania dymu, braku dojazdu przeciwpożarowego do budynku.

Wszystkie kontrolowane archiwa były odwiedzane przez osoby, które chciały zapoznać się z ich zasobem. W największych archiwach liczba użytkowników zewnętrznych przekraczała tysiąc rocznie, a w mniejszych było to kilkaset osób. Najczęstszymi celami udostępniania zasobu archiwalnego były prace naukowe i genealogiczne. Mimo iż, w skontrolowanych archiwach państwowych i wyodrębnionych nie stwierdzono przypadków nieuprawnionego ograniczania albo odmowy dostępu, NIK zwraca uwagę, że Naczelny Dyrektor nie określił jednolitych na terenie całej Polski zasad świadczenia usług związanych z udostępnianiem archiwaliów przez archiwa państwowe. Dopiero w 2019 r. podjął działania w celu ujednolicenia zasad i wypracowania ramowego regulaminu udostępniania.

NIK zauważa, że jedynie w Ministerstwie Obrony Narodowej ograniczono dostęp do ok. 750 m.b. akt dokumentacji jawnej. W ministerstwie pomimo gromadzenia dokumentacji nie utworzono archiwum. W magazynach przechowywano również 20-letnie archiwalia, których nie przekazano do archiwum wyodrębnionego, przez co ograniczono do nich dostęp.

Jako dobrą praktykę NIK wskazuje stworzenie i prowadzenie portali internetowych, które umożliwiały poszukiwanie oraz przeglądanie zdigitalizowanych materiałów archiwalnych. Dotyczy to zasobu archiwów państwowych oraz części zasobu Ministerstwa Spraw Zagranicznych i Wojskowego Biura Historycznego.

Wnioski

NIK przekazała wnioski:

do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego

• O podjęcie działań legislacyjnych w celu zapewnienia odpowiednich, dodatkowych wymogów ochrony przeciwpożarowej dotyczących zgromadzonych w archiwach zasobów, analogicznie do środków ochrony stosowanych w przypadku muzeów i ich zasobów.

do Szefa Kancelarii Prezesa Rady Ministrów

• O podjęcie działań w celu dostosowania rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie sposobu i trybu udostępniania materiałów archiwalnych znajdujących się w archiwach wyodrębnionych do obowiązującego stanu prawnego wynikającego z aktualnych przepisów ustawy o narodowym zasobie archiwalnym.