NIK: Mało znana inicjatywa lokalna

Inicjatywa lokalna to forma współpracy mieszkańców z samorządem lokalnym w celu wspólnego realizowania, na zasadach partnerskich, ważnych dla tej społeczności zadań publicznych. Istotą inicjatywy lokalnej jest to, że w jej ramach mieszkańcy nie tylko zgłaszają pomysł na konkretne przedsięwzięcie, ale również deklarują i biorą udział w jego realizacji oraz odpowiadają za przyjęte zobowiązania. Inicjatywa lokalna może zatem stanowić dla samorządów szansę na zwiększenie aktywności obywateli w rozwiązywaniu problemów lokalnych i może przynieść korzyści zarówno społeczne (większa odpowiedzialność za swoje otoczenie), jak i finansowe, bowiem część kosztów związanych z realizacją zadań publicznych mogą ponosić sami mieszkańcy. Inicjatywa lokalna jest dla samorządów także narzędziem efektywnego kierowania wsparcia finansowego w miejsca, gdzie jest ono najbardziej potrzebne, a w dłuższej perspektywie może stać się sposobem na generowanie oszczędności w samorządzie. Niestety z danych zarówno Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej jak i z analizy dostępnych materiałów prasowych i opracowań wynika, że inicjatywa lokalna jest wykorzystywana w niewielkim zakresie a świadomość obywateli o możliwości skorzystania z takiej formy realizacji zadań, szczególnie w małych gminach, była niewielka. Natomiast bardziej popularne są formy, gdzie udział mieszkańców kończy się na zgłoszeniu pomysłu, z tym że forma ich realizacji jest inna, tj. fundusz sołecki i budżet obywatelski.

Budżet obywatelski, zwany też partycypacyjnym, to część budżetu gminy przeznaczona na przedsięwzięcia, o których decydują jej mieszkańcy. To sami członkowie danej wspólnoty wybierają, które z tych projektów będą realizowane przez gminy. Zgłaszane pomysły muszą mieć bezpośrednie przełożenie na jakość życia mieszkańców.

Fundusz sołecki to wyodrębniona część budżetu gminy, zagwarantowana na realizację przedsięwzięć służących poprawie życia mieszkańców. Aby sołectwo otrzymało te środki musi do 31 marca każdego roku podjąć uchwałę o wyodrębnieniu środków, które będzie można wykorzystać w roku następnym. Kwota przypadająca na dane sołectwo obliczana jest na podstawie wzoru przedstawionego w ustawie o funduszu. O tym, na co zostaną przeznaczone środki w konkretnym sołectwie decydują mieszkańcy głosując w trakcie zebrania wiejskiego. Wybrane przedsięwzięcie musi służyć poprawie życia mieszkańców, należeć do zadań własnych gminy i być zgodne ze strategią jej rozwoju.

Celem tej kontroli, poza zdefiniowaniem problemów w realizacji inicjatyw lokalnych i określeniem sposobu poprawy tego rodzaju współpracy pomiędzy jednostkami samorządu terytorialnego a mieszkańcami, było również wskazanie dobrych praktyk w tym obszarze. NIK skontrolowała 20 gmin o charakterze miejskim, miejsko - wiejskim i wiejskim dobranych na podstawie danych z Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej. Kontrola objęła lata 2015 - 2018 (wrzesień).

NIK przeprowadziła też badanie kwestionariuszowe on-line, dotyczące realizacji zadań publicznych w ramach inicjatywy lokalnej w gminach, które nie były kontrolowane oraz poprosiła mieszkańców kontrolowanych gmin o opinię na ten temat. Zaproszenie do wzięcia udziału w badaniu zostało wysłane do 600 gmin dobranych losowo spośród wszystkich gmin w Polsce posiadających od 5 do 50 tys. mieszkańców i nieobjętych kontrolą NIK. Kwestionariusz wypełniły łącznie 434 gminy (72,3%), z tego realizację zadań własnych w formie inicjatywy lokalnej w latach 2015-2017 zadeklarowało 50 gmin (11,5%), a pozostałe 384 gminy (88,5%) nie korzystały z tej formy współpracy z mieszkańcami.

Najważniejsze ustalenia kontroli

Inicjatywa lokalna nie jest powszechnie znanym i stosowanym w gminach narzędziem pobudzania aktywności mieszkańców w rozwiązywaniu problemów lokalnych, mimo upływu ośmiu lat od jej wprowadzenia. W 14 spośród 20 gmin objętych kontrolą, w zarządzeniach wewnętrznych urzędu uregulowano kwestię przypisania poszczególnym komórkom organizacyjnym i ich pracownikom zadań w ramach inicjatywy lokalnej. Jedynie w dwóch gminach (w Warszawie i Legionowie) powołano wyodrębnione komórki organizacyjne odpowiedzialne za sprawy dotyczące inicjatywy lokalnej, bezpośredni kontakt z mieszkańcami i organizacjami pozarządowymi, w tym koordynatorów i zespoły zajmujące się tematyką inicjatywy lokalnej. Działania w tych dwóch gminach NIK wskazuje jako godne naśladowania. W sześciu gminach nie uregulowano kwestii inicjatywy lokalnej w przepisach wewnętrznych tych jednostek.

W czterech gminach nie określono uchwałą trybu i szczegółowych kryteriów oceny wniosków o realizację zadania publicznego w ramach inicjatywy lokalnej. W sześciu gminach spośród 20 badanych nie uregulowano kwestii inicjatywy lokalnej w przepisach wewnętrznych.

W 10 spośród 16 gmin, które podjęły uchwały w sprawie inicjatywy lokalnej, akty prawa miejscowego zawierały regulacje, które były niezgodne z przepisami ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie lub przekraczały upoważnienie określone w tej ustawie. W czterech gminach w ogóle nie informowano i nie promowano inicjatywy lokalnej, a w dwóch działania te NIK oceniła jako niewystarczające. Dowodem na to jest składanie przez mieszkańców wniosków w sprawie inicjatywy lokalnej dotyczących tylko jednego rodzaju działalności.

Ponad 76 % gmin, które wzięły udział w badaniu kwestionariuszowym, a które nie realizowały inicjatywy lokalnej (293 z 384) nie podjęło uchwał w sprawie trybu i szczegółowych kryteriów oceny wniosków o realizację zadania publicznego. Natomiast wśród gmin, które uczestniczyły w inicjatywie lokalnej, odsetek gmin, w których rada uchwaliła tryb i szczegółowe kryteria oceny wniosków wynosił 96 % (48 z 50 gmin).

Kontrola NIK wykazała, jak ważne jest dotarcie do mieszkańców z ideą inicjatywy lokalnej. Brak na stronach internetowych urzędów informacji o wszystkich możliwościach jej realizacji ogranicza świadomość mieszkańców o możliwości podjęcia wspólnej z gminą realizacji zadania i tym samym ogranicza liczbę składanych przez mieszkańców wniosków. Dlatego na uznanie zasługują działania podjęte np. w Ostrowie Wielkopolskim, gdzie informacje o inicjatywie dostępne były na stronie internetowej Urzędu oraz w specjalnej broszurze ”ABC inicjatywy lokalnej”. Miasto promowało inicjatywę również w lokalnej telewizji. Wymienić należy też Warszawę, gdzie w Internecie szeroko informowano i promowano inicjatywę lokalną. Jednocześnie w czterech dzielnicach organizacje pozarządowe zatrudniły animatorów, którzy prowadzili warsztaty oraz doradzali, jak pisać i składać wnioski dotyczące zadań w ramach inicjatywy lokalnej.

W okresie objętym kontrolą do skontrolowanych urzędów wpłynęło ogółem 1 965 wniosków dotyczących inicjatywy lokalnej. Najwięcej wniosków złożyli mieszkańcy Torunia (293), Warszawy (230) i Halinowa (209) oraz Krotoszyna (229). Najmniej wniosków wpłynęło do urzędów gmin Gniewkowo (6) oraz Lipno (13). W pozostałych gminach złożono od 26 do 185 wniosków. Złożone wnioski najczęściej dotyczyły działalności wspomagającej rozwój wspólnot i społeczności lokalnych, obejmującej w szczególności budowę, rozbudowę lub remont dróg, kanalizacji i sieci wodociągowej, stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego, a także obiektów małej architektury. Takie rodzaje inicjatyw zgłosili mieszkańcy 15 skontrolowanych gmin (83,3%), w tym do sześciu urzędów wpłynęły wyłącznie wnioski o realizację takich zadań. Z kolei mieszkańcy trzech gmin (16,7%) złożyli wnioski dotyczące tylko zadań o charakterze nie inwestycyjnym związanych z organizacją wydarzeń kulturalnych, okolicznościowych, rekreacyjnych i sportowych oraz pielęgnowania tradycji i polskości.

Z 1965 wniosków przyjęto do realizacji 1362. Najczęstszymi przyczynami odmów było to, że wnioskowane zadanie nie mieściło się w katalogu określonym ustawą o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, środki na realizację zadań publicznych w ramach inicjatywy lokalnej były ograniczone lub nie było ich w ogóle, zbyt wąska była grupa odbiorców zadania lub ograniczona dostępność do przedmiotu inicjatywy. Odmownie załatwiano też wniosek, jeśli nie spełniał wymogów merytorycznych, określonych uchwałami dotyczącymi inicjatywy lokalnej, w tym nie uzyskał wymaganej liczby punktów, nie spełniał kryterium podmiotowego lub naruszał przepisy prawa w przypadku realizacji zadania czy też wniosek został uznany za niecelowy. NIK stwierdziła, że w pięciu gminach stwierdzone nieprawidłowości spowodowały nieprzyjęcie do realizacji łącznie 25 inicjatyw lokalnych.

W dwóch gminach przyjęto do realizacji wnioski złożone przez podmioty do tego nieuprawnione (osoby niebędące mieszkańcami gminy i organizacje pozarządowe), a w dwóch posiadających uchwały w sprawie inicjatywy w przypadku wszystkich wniosków naruszono tryb ich oceny określony w tych uchwałach. W jednej z tych gmin ostateczna decyzja o realizacji zgłoszonych inicjatyw podejmowana była przez radnych w trakcie głosowania nad budżetem na dany rok, w innej oceny wniosków dokonał Zespół ds. wspierania inicjatyw lokalnych, w skład którego wchodzili też radni, tj. reprezentanci organu stanowiącego, który powołany został do opiniowania, a nie do oceny wniosków.

W 14 gminach przy rozpatrywaniu wniosków naruszone zostały przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

W siedmiu z 20 skontrolowanych gmin NIK stwierdziła brak rzetelności w określaniu warunków i zasad, na jakich inicjatywy lokalne będą realizowane, np. brakowało harmonogramu lub kosztorysu realizacji zadania, bądź obu tych dokumentów, umowy z wnioskodawcami nie były pisemne, nierzetelnie dokumentowano sprawy dotyczące realizacji zadań. Wszystko to pozbawiało organ administracji publicznej narzędzi do weryfikowania poprawności działań zarówno wnioskodawców, jak i pracowników urzędu odpowiedzialnych za ich realizację. Uniemożliwiało też określenie efektów realizacji tych zadań.

Mimo stwierdzonych nieprawidłowości, Najwyższa Izba Kontroli pozytywnie oceniła rozpatrywanie przez skontrolowane gminy wniosków mieszkańców o realizację zadań w ramach inicjatywy lokalnej.

We wszystkich 18 gminach, w których realizowane były zadania w ramach inicjatywy lokalnej, szczegółowe badanie umów wykazało, że wnioskodawcy wywiązali się z podjętych zobowiązań, które polegały na świadczeniu pracy społecznej, a także na świadczeniach pieniężnych lub rzeczowych. W 11 z 18 gmin wnioskodawcy zadeklarowali świadczenie wszystkich rodzajów wkładu własnego, określonych w ustawie o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. W pozostałych gminach deklarowano wkład własny w postaci dwóch rodzajów świadczeń, tj. zobowiązania polegającego na pracy społecznej wraz z zobowiązaniem finansowym lub rzeczowym. Wkład gmin w realizację zadań dotyczących inicjatywy lokalnej dotyczył głównie wkładu finansowego, polegającego na zakupie niezbędnych do realizacji zadania towarów, usług lub robót budowlanych, bądź też użyczaniu rzeczy będących w posiadaniu gminy.

We wszystkich skontrolowanych gminach osiągnięto, zakładane w umowach, efekty rzeczowe w ramach inicjatywy lokalnej. W efekcie na przykład:

• wybudowano i rozbudowano sieci kanalizacyjne i wodociągowe, nawierzchnię jezdni, chodniki, oświetlenie dróg (Poznań),
• osiągnięto cele w takich dziedzinach działalności, jak edukacja, oświata i wychowanie, kultura fizyczna i sport, a także ochrona przyrody (Łobżenica w Wielkopolsce),
• organizowano zajęcia świetlicowe i sportowe, pikniki rodzinne, zabawy karnawałowe, zawody piłkarskie, spływy kajakowe, imprezy artystyczne, wystawy prac plastycznych, wycieczki rowerowe (Toruń, Warszawa),
• realizowano filmy promujące samorządy w mediach lokalnych, wydawano kalendarze i książki kucharskie (Łobżenica).

Osiągnięto też ciekawe efekty rzeczowe w dzielnicach Warszawy. W dzielnicy Wawer opracowano i wydano w 1000 egz. książki pt. „Falenica w wielu odsłonach. Przewodnik”, wykonano trawiaste boisko na potrzeby Sportowego Centrum Rehabilitacji Dzieci i Młodzieży oraz utworzono kwietnik EKO-ROZSADNIK. W dzielnicy Wola utworzono miejsca pamięci, poprzez translokację i właściwe wyeksponowanie tablic upamiętniających zdobycie obozu koncentracyjnego „Gęsiówka” przez Batalion AK „Zośka”.

Zdecydowana większość skontrolowanych gmin, podejmowała promocję efektów zadań zrealizowanych w ramach współpracy z mieszkańcami. Było to głównie publikowanie informacji o zrealizowanych inicjatywach na stronach internetowych urzędu, na stronach portali społecznościowych, w BIP, a także omawianie na zebraniach sołeckich. Część gmin zamieszczała w umowach zobowiązanie wnioskodawców do umieszczania w materiałach informacyjnych i reklamowych informacji o wspólnej z samorządem realizacji zadania, część stosowała tablice informujące o realizacji zadania (place zabaw, siłownie plenerowe). Ukazywały się relacje w ogólnopolskich i lokalnych stacjach telewizyjnych, w radiu i prasie.

Przykłady te wskazują, jak można promować inicjatywę lokalną w samorządzie i w jak różny sposób gminy starają się dotrzeć do mieszkańców z informacjami dotyczącymi inicjatywy lokalnej. Podejmowane różne formy działań informacyjnych i promujących inicjatywę lokalną umożliwiały dotarcie do szerokiej grupy społeczności lokalnej, o czym świadczy rosnąca liczba składanych w tych gminach wniosków. Należy podkreślić, że promowanie inicjatywy powinno rozpocząć się przed jej realizacją.

Skontrolowane gminy, na realizację zadań w ramach inicjatywy lokalnej, w latach 2015-2018 (I półrocze) wydatkowały łącznie około 21,2 mln zł. Największe wydatki poniosły gminy miejskie (Poznań - 5mln 830 tys. zł, Ostrów Wielkopolski - 4 mln 230 tys. zł, Częstochowa - 2 mln 777 tys. zł). Na przykład Poznań wydatkowaną kwotę przeznaczył jako wkład finansowy tylko na zadania inwestycyjne. Warszawa kwotę 1 mln 743 tys. zł wydała na zadania pozainwestycyjne. Środki finansowe wydawane przez skontrolowane gminy na inicjatywę lokalną w latach 2015-2018 (I półrocze) stanowiły 10,8% środków wydawanych w ramach budżetu obywatelskiego i 25,6% środków wydatkowanych z funduszu sołeckiego.

Ustalenia kontroli NIK, w tym stwierdzone nieprawidłowości oraz wyjaśnienia wójtów, wskazują na trudności w stosowaniu przez gminy przepisów prawa dotyczących inicjatywy lokalnej, które wynikają głównie z:

• rozproszenia przepisów dotyczących inicjatywy lokalnej w kilku aktach prawnych (ogólne zasady dotyczące inicjatywy lokalnej w ustawie o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, tryb rozpatrywania wniosków w Kodeksie postępowania administracyjnego, tryb i szczegółowe kryteria oceny wniosków w uchwale organu stanowiącego, umowy o wykonanie inicjatywy lokalnej w Kodeksie cywilnym);
• niejednolitego sposobu interpretacji przez gminy pojęcia trybu oceny wniosków (zawarty w ustawie o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie). Kontrolowane gminy niejednokrotnie pojęcie tego trybu utożsamiały z trybem ich rozpatrywania na podstawie przepisów Kpa;
• braku powiązania przepisów dotyczących inicjatywy lokalnej z planowaniem rocznego budżetu (gminy zobowiązane były do stosowania trybu i terminów rozpatrywania wniosków w sposób określony w Kpa, co utrudniało im planowanie wydatków, szczególnie na zadania inwestycyjne realizowane w formie inicjatywy lokalnej).

NIK zwraca uwagę, że rozproszenie przepisów dotyczących inicjatywy lokalnej, które nie stanowią kompleksowej i jednolitej regulacji tych zagadnień, stwarza pole do ich niejednorodnej interpretacji, co w konsekwencji stanowi istotną przeszkodę dla skutecznego wdrażania tego narzędzia w gminach.

W badaniu kwestionariuszowym NIK zapytała 50 gmin o trudności związane z inicjatywą. Te, które realizowały inicjatywę obywatelską wskazały głównie na małe zainteresowanie mieszkańców i zbyt niskie środki w budżecie gminy na zadania realizowane w ramach inicjatywy lokalnej.

Te gminy, które nie realizowały zadań w ramach inicjatywy, wskazały głównie na małe zainteresowanie mieszkańców, brak lub niewystarczające środki na realizację zadań oraz brak uchwały rady gminy w sprawie trybu i szczegółowych kryteriów oceny wniosków o realizację zadań.

Warto dodać, że kontrola NIK zintensyfikowała działania gmin na rzecz rozwoju inicjatywy lokalnej oraz spowodowała przyjęcie uchwał w sprawie inicjatywy lokalnej przez trzy spośród czterech gmin, które nie dopełniły wcześniej tego obowiązku.

Wnioski

Do Rady Ministrów

Mając na uwadze skalę trudności w stosowaniu przepisów prawa dotyczących inicjatywy lokalnej w kontrolowanych gminach, NIK wnosi o przygotowanie zmiany tych przepisów.

Do prezydentów, burmistrzów i wójtów

Wnioski dotyczą przede wszystkim:

1. opracowania i przedłożenia radzie gminy projektu uchwały określającej tryb i szczegółowe kryteria oceny wniosków o realizację zadania publicznego w ramach inicjatywy lokalnej;
2. podjęcia działań dotyczących dostosowania uchwały w sprawie trybu i szczegółowych kryteriów oceny wniosków o realizację zadania publicznego w ramach inicjatywy lokalnej do uregulowań ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie;
3. zapewnienia dokonywania oceny wniosków o realizację zadania publicznego w ramach inicjatywy lokalnej wyłącznie przez organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego;
4. rozpatrywania wniosków wpływających do gminy niezależnie od formy, w jakiej zostały złożone.

Niezależnie od tych wniosków, NIK zwróciła uwagę na konieczność promocji inicjatywy lokalnej wśród mieszkańców. Bez zapewnienia przez gminy odpowiedniego wsparcia mieszkańców zainteresowanych działaniem na rzecz swojej społeczności, np. w formie spotkań, warsztatów itp., inicjatywa lokalna nie będzie miała szans na realizację.