Megainformacja NIK o bezpieczeństwie uczestników ruchu drogowego

Pierwszą megainformację podsumowującą kontrole bezpieczeństwa ruchu drogowego (brd) Najwyższa Izba Kontroli przygotowała w latach 2013-2014 (NIK o bezpieczeństwie na drogach). Powodem były zatrważające statystyki – od 2004 r. do 2013 r. na drogach zginęło ponad 47 tys. osób, a znacznie ponad pół miliona zostało rannych. Wówczas kontrolą objęto najważniejsze podmioty odpowiedzialne za szeroko rozumiane bezpieczeństwo. W 2014 r. NIK przedstawiła swoje ustalenia i propozycje zmian. Były one zbieżne z wnioskami Banku Światowego.

Od tego czasu bezpieczeństwo ruchu stało się bardzo istotnym elementem wielu kontroli NIK. Do ponownego systemowego zajęcia się tematem skłoniły Izbę m.in. wyniki analizy danych za lata 2015-2019, które nie wskazywały, aby nastąpiła istotna poprawa brd zarówno w ujęciu krajowym, jak i w odniesieniu do innych państw europejskich. W okresie tym spadła liczba wypadków drogowych oraz ofiar ciężkich (o 5,1%) i lekkich (o 13,1%), natomiast znacznie wzrosła (o 25,5%) liczba kolizji drogowych. Liczba ofiar śmiertelnych wypadków drogowych kształtowała się na zbliżonym poziomie (w 2015 r. – 2 938, natomiast w 2019 r. – 2 909). W 2020 r. nastąpił spadek liczby wypadków o ponad 22% w stosunku do 2019 r. Zginęło w nich 2 491 osób, a ranne zostały 26 436 osoby (odpowiednio 14,4% i 25,4% w stosunku do 2019 r.).

Główną przyczyną tego stanu rzeczy była sytuacja związana ze stanem epidemii i ograniczeniami w przemieszczaniu się, która spowodowała, że ruch na drogach w 2020 r. był znacząco niższy niż w latach ubiegłych, a nie systemowa poprawa stanu bezpieczeństwa na drogach. Należy przy tym zauważyć, że pomimo znacznego spadku liczby zdarzeń drogowych, wzrósł wskaźnik osób zabitych na 100 wypadków (z 9,6 w 2019 r. do 10,58 w 2020 r.), a Polska wciąż pozostaje w czołówce państw europejskich, w których na skutek wypadków drogowych ginie najwięcej osób.

Prezentowane w niniejszej megainformacji ustalenia są wynikiem kilkunastu kontroli dotyczących tematyki bezpieczeństwa ruchu drogowego. Publikację poprzedził panel ekspertów zorganizowany przez NIK. /przekierowanie/ (Relacja z panelu ekspertów „Bezpieczeństwo uczestników ruchu drogowego");

Najważniejsze ustalenia megainformacji

W Polsce wciąż nie ma powszechnego i spójnego systemu oddziaływania na bezpieczeństwo w ruchu drogowym. Dzieje się tak mimo rekomendacji wielu instytucji w tym Najwyższej Izby Kontroli i Banku Światowego. Wskazują one na jak najszybsze zbudowanie takiego systemu. Jak wykazała kontrola NIK Krajowa Rada Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego (KRBRD), mimo szerokich ustawowych kompetencji, nie była w stanie skutecznie wypełniać funkcji inicjatora i koordynatora działań administracji rządowej w sprawach bezpieczeństwa ruchu drogowego. W okresie objętym kontrolą nie zostały przyjęte priorytety działań Rady, nie odbyło się żadne posiedzenie stacjonarne, a jej prace ograniczały się wyłącznie do obiegowego uzgodnienia i przyjęcia dokumentów, co do których istniał taki obowiązek. Ponadto, KRBRD w okresie objętym kontrolą nie zainicjowała lub choćby zaopiniowała projektu jakiegokolwiek aktu prawnego, mimo, że w okresie tym procedowane były projekty istotnych ustaw związanych, np. z pierwszeństwem pieszych przechodzących przez przejścia dla pieszych, z zapobieganiem ingerencji w przebieg licznika pojazdu mechanicznego, a także ze zmianami w systemie badań technicznych pojazdów. Rada nie zajęła się też wdrażaniem rekomendacji po kontrolach NIK.

Krokiem do stworzenia – rekomendowanego przez NIK – Krajowego Systemu Zarządzania i Kontroli Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego, można było uznać ustanowienie w 2015 r. Pełnomocnika Rządu do spraw Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego. Stanowisko Pełnomocnika funkcjonowało przez około 20 miesięcy, a ustalenia kontroli nie pozwoliły na jednoznaczne ustalenie przyczyn jego zniesienia – różne uzasadnienia zostały wskazane w uzyskanej w toku kontroli odpowiedzi Zastępcy Szefa Kancelarii Prezesa Rady Ministrów oraz projekcie rozporządzenia uchylającego. W Polsce brakuje też systemu planowania i analizy efektów działań podejmowanych w celu poprawy bezpieczeństwa. Niektóre ze skontrolowanych jednostek (Policja, Główny Inspektorat Transportu Drogowego) prowadziły we własnym zakresie analizy, jednak z uwagi na złożoność i różnorodność czynników wpływających na stan bezpieczeństwa ruchu, miały one ograniczony charakter i uniemożliwiały dokonanie obiektywnej i jednoznacznej oceny skuteczności działań. Komendant Główny Policji, w związku z pogarszającymi się statystykami wypadków drogowych, zwrócił się wprawdzie w 2016 r. o przeprowadzenie stosownych badań także do ośrodków naukowo-badawczych, lecz z uwagi na brak możliwości zapewnienia stabilnego finansowania w perspektywie kilku lat, badania te nie zostały przeprowadzone. Kłopoty z finansami od wielu lat dotyczą praktycznie wszystkich podmiotów zaangażowanych w brd. Przyjęty w 2013 r. Narodowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego na lata 2013-2020 stwarzał nadzieję na poprawę sytuacji. W swojej megainformacji z 2014 r. NIK zastrzegła, że osiągnięcie zapisanych w nim celów może zakończyć się niepowodzeniem, jeśli nie zostaną wdrożone istotne zmiany w funkcjonowaniu systemu brd. Zmiany nie zostały jednak wprowadzone, co w ocenie NIK miało wpływ na nieosiągnięcie zakładanych w programie celów.

Jak wykazała kontrola KRBRD nie wiedziała o stanie realizacji założeń i celów Narodowego programu, ani nie dokonywała takiej analizy. Nie wprowadzono kompleksowych, okresowych badań pozwalających na ocenę faktycznego wpływu realizowanych działań na poziom bezpieczeństwa ruchu drogowego w Polsce. Przyjęto jedynie założenie, że o ile realizowane w ramach danego Programu Realizacyjnego zadanie mieści się w filarach i kierunkach NPBRD, to ma ono wpływ na stan brd. W NPBRD wskazano na przykład na zasadność wprowadzenia nowych aktów prawnych związanych m.in. ze zmniejszeniem ryzyka wypadków z udziałem osób starszych i spowodowanych przez osoby przewlekle chore. Przewodniczący KRBRD (jest nim minister właściwy ds. transportu), mimo upływu prawie siedmiu lat realizacji Programu, nie wiedział o tym co zrobiono by wdrożyć te zamierzenia. Natomiast wskazany przez niego – jako właściwy – Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji jedynie odwołał się do przepisów, które tylko w sposób pośredni dotyczą osób starszych lub przewlekle chorych.

Bezpieczeństwo ruchu drogowego wymaga ciągłej i bieżącej analizy, tak aby zaproponowane i wdrożone rozwiązania prawne miały na celu stałą poprawę stanu bezpieczeństwa (jak np. ustalenie pierwszeństwa pieszych przy wchodzeniu na przejście dla pieszych) oraz umożliwiały szybką odpowiedź na zmieniające się uwarunkowania (np. masowe wykorzystanie hulajnóg elektrycznych). Niestety proces zmiany prawa jest długotrwały, mimo że w wielu przypadkach sprawy nie były skomplikowane np. ustanowienie tzw. „korytarzy życia” czy też choćby uregulowania statusu hulajnóg elektrycznych. Cały szereg procedowanych zmian nie doczekał się w ogóle realizacji. Dotyczy to np. zapowiadanych zmian w zakresie maksymalnej kwoty grzywny, którą można nałożyć w postępowaniu mandatowym, jak również zmian przepisów zaproponowanych przez NIK już w megainformacji z 2014 r., odnoszących się do trybu nakładania mandatu za przekroczenie prędkości ujawnionych przez system automatycznego nadzoru nad ruchem drogowym i karania cudzoziemców spoza UE dopuszczających się naruszeń przepisów.

NIK pozytywnie oceniła prowadzenie działań profilaktycznych (edukacyjnych i informacyjnych) przez część ze skontrolowanych jednostek m.in. przez Policję.

Osobny problem stanowią drogi w Polsce. Należą one do jednych z najbardziej niebezpiecznych w Unii Europejskiej. Niestety, poprawa infrastruktury drogowej i poniesienie znaczących nakładów nie przyczyniło się do radykalnej poprawy wskaźników brd. Problemem jest też prawidłowe i dostosowane do realnych potrzeb oznakowanie dróg. Od wejścia Polski do UE nastąpiło wyraźne przyśpieszenie budowy nowych odcinków autostrad i dróg ekspresowych. W efekcie ruch przenoszony jest na drogi wielojezdniowe, co przyczynia się do ograniczenia liczby najgroźniejszych w skutkach wypadków, zwłaszcza zderzeń czołowych i bocznych. Mimo to na polskich drogach ekspresowych i autostradach dochodzi do stosunkowo dużej liczby wypadków drogowych z ofiarami śmiertelnymi i ciężko rannymi.

Stan techniczny dróg zależy m.in. od tego, kto nimi zarządza. Drogami krajowymi zajmuje się Generalna Dyrekcja Dróg krajowych i Autostrad, lokalnymi - jednostki samorządu terytorialnego wszystkich szczebli (ponad 95% wszystkich dróg w Polsce). Te drugie są najczęściej w dużo gorszym stanie niż drogi zarządzane przez GDDKiA, co ma wpływ na bezpieczeństwo ich użytkowników.

Ogólny stan techniczny nawierzchni sieci dróg krajowych zarządzanych przez GDDKiA w ciągu ostatnich lat utrzymywał się na zbliżonym poziomie (z pewnymi wahaniami). Mimo to, na koniec 2020 r. nadal prawie 40% tych dróg znajdowało się w stanie złym bądź niezadowalającym, a na natychmiastowe remonty potrzeba było aż 4,8 mld zł – przy czym GDDKiA planowała wydać na nie około 500 mln zł.

Dużo gorzej jest na trasach niższych kategorii. Brak jest jednak szczegółowych, ogólnokrajowych danych dotyczących stanu nawierzchni dróg lokalnych. Mimo, że każdy samorząd terytorialny powinien posiadać takie dane z terenu, którym administruje, to nie ma możliwości ich prostego zebrania i porównania, a tym samym utrudnione może być chociażby oszacowanie potrzeb finansowych na niezbędne prace remontowe.

W przypadku jednostek samorządu terytorialnego najwięcej zastrzeżeń NIK dotyczyło sposobu realizacji wniosków i zaleceń sformułowanych po kontrolach przeprowadzonych przez zarządców dróg w latach poprzednich, co wynikało jednak przede wszystkim z niewystarczających środków finansowych.

Podobnie rzecz się miała w przypadku obiektów mostowych i przepustów. Większość zarządzanych przez GDDKiA uzyskało ocenę odpowiednią lub zadowalającą. Niestety bardzo duża część skontrolowanych obiektów, za które odpowiadały jednostki samorządowe, było w stanie niepokojącym, niedostatecznym lub przedawaryjnym. Szczególnie zła sytuacja miała miejsce w przypadku zarządców na szczeblu powiatowym, gdzie żaden skontrolowany obiekt tego typu nie osiągnął stanu zadowalającego. Z powodów finansowych zarządcy powiatowi i gminni ograniczali naprawy, remonty i modernizacje, niekiedy brakowało pieniędzy nawet na podtrzymanie dotychczasowego stanu technicznego przepraw. W projektach rocznych planów finansowych zarządcy wskazywali kwoty dużo wyższe niż faktycznie później przyznawane. W rezultacie pięć przepraw było wyeksploatowanych w sposób niemal skrajny. Trzem zarządcom braki finansowe uniemożliwiły też wykonanie zaleceń po kontrolach okresowych z lat 2018–2019.

Niewiele zmieniło się w sposobie oznakowania dróg. Większość skontrolowanych jednostek nadal nie zakończyła procesu wymiany wszystkich znaków, sygnalizatorów i urządzeń bezpieczeństwa ruchu, niespełniających warunków określonych w rozporządzeniu Ministra Transportu z 3 lipca 2003 r. Najpóźniejszy termin wymiany przypadał na koniec 2011 r. i dotyczył sygnalizatorów świetlnych i urządzeń brd, umieszczonych na przejazdach kolejowych przed dniem wejścia w życie rozporządzenia.

Ponadto, spośród 91 objętych oględzinami przejść dla pieszych na jednej czwartej z nich faktyczna organizacja ruchu różniła się od wynikającej z projektu. Brakowało ujętych w dokumentacji znaków (najczęściej linii warunkowego zatrzymania pojazdów przed przejściem) bądź stosowano urządzenia, które nie zostały w nich przewidziane. Stwierdzono też przypadki, w których znaki informujące o przejściu i organizacji ruchu w tych miejscach (np. o ograniczeniu dopuszczalnej prędkości) były przesłonięte przez gałęzie drzew, krzewy lub inne znaki pionowe.

Policja

Nadzór nad ruchem drogowym jest prowadzony przede wszystkim przez Policję i Główny Inspektorat Transportu Drogowego. W badanym okresie polepszeniu uległ poziom przeszkolenia specjalistycznego dotyczącego brd. Średnio ukończyło je 2/3 policjantów „drogówki”. Funkcjonariusze brali też udział w innych kursach specjalistycznych, np. w zakresie kierowania motocyklem szosowym, obsługi ręcznych mierników prędkości oraz wykonywania czynności na miejscu zdarzenia drogowego. W okresie tym do służby na drogach kierowanych było prawie 90% policjantów służących w komórkach ruchu drogowego.

Do służby na drogach kierowano też funkcjonariuszy bez odpowiedniego przeszkolenia. Część z nich nie była właściwie przygotowana, w szczególności do oceny, czy kierujący znajduje się pod wpływem innych substancji działających podobnie jak alkohol. Braki wynikały m.in. z niedoskonałości szkolenia oraz z ograniczonej liczby miejsc na specjalistycznych szkoleniach. W ocenie NIK taka sytuacja ma bezpośredni wpływ na ograniczenie możliwości i jakości wykonywania niektórych zadań nałożonych na komórki ruchu drogowego, a wymagających od policjanta specjalistycznej wiedzy i uprawnień.

Podobnie jak w latach poprzednich zastrzeżenia NIK dotyczyły w szczególności prowadzonej diagnozy zagrożeń związanych z bezpieczeństwem na drogach (w tym z typowaniem miejsc niebezpiecznych), co powinno stanowić podstawę planowania i realizacji zadań, w tym działań profilaktycznych i represyjnych. Diagnoza Policji opierała się przede wszystkim na analizie danych statystycznych pochodzących z policyjnych systemów informacyjnych, w małym stopniu posiłkując się wiedzą ekspercką, w tym pochodzącą z badań naukowych. Brakowało też m.in. odpowiedniej liczby pojazdów służbowych, specjalistycznych znaków do zabezpieczenia miejsca wypadku, narkotestów. Do oceny stopnia stężenia alkoholu w wydychanym powietrzu wykorzystywano urządzenia pomiarowe, które nie zostały poddane obowiązkowemu wzorcowaniu lub kalibracji. W dziewięciu z dziesięciu skontrolowanych komend były nieprawidłowości dotyczące niezapewnienia wymaganej kalibracji ponad połowy posiadanych urządzeń. Ponadto, wskutek nieprzeprowadzenia odpłatnej kalibracji sensorów w terminach określonych w kartach gwarancyjnych, dopuszczono do utraty gwarancji łącznie 20 urządzeń pomiarowych. W połowie skontrolowanych komend nie wykonano koniecznej dla kwalifikacji czynu czynności wzorcowania 14 urządzeń pomiarowych służących do prawidłowego udokumentowania stopnia zawartości alkoholu u kierującego. Jak poważny to problem niech świadczą dane policji – w 2020 r. ponad 10 procent użytkowników dróg uczestniczyło w wypadkach pod wpływem alkoholu.

Niestety działania właściwych organów administracji publicznej oraz obowiązujące regulacje prawne, rozwiązania organizacyjne i techniczne nie przyczyniały się do skutecznej eliminacji z ruchu osób znajdujących się pod wpływem alkoholu lub innych substancji działających podobnie do alkoholu. Nawet mimo prawomocnych orzeczeń sądów o zakazie prowadzenia pojazdów, osoby skazane ponownie kierowały pojazdami w stanie nietrzeźwości. W 2020 r. skazano w pierwszej instancji 6 184 osoby za prowadzenie pojazdu w stanie nietrzeźwości lub pod wpływem środka odurzającego, które były wcześniej prawomocnie skazane za prowadzenie pojazdu pod wpływem tych substancji.

Na bezpieczeństwo ruchu drogowego i eliminowanie z dróg osób ukaranych „za alkohol” miały też istotny wpływ znaczne opóźnienia we wdrażaniu systemu informatycznego Centralnej Ewidencji Kierowców i możliwości korzystania z jego zasobów. Zgodnie z ustawą przepisy o CEK miały wejść w życie z początkiem 2013 r. Do dnia zakończenia kontroli z 2020 r. założenia systemu nie zostały w pełni wdrożone.

Wciąż ograniczona jest wiarygodność danych o zdarzeniach drogowych, mimo wdrożenia przez Komendę Główną Policji zmian w Systemie Ewidencji Wypadków i Kolizji (SEWiK). Jest to istotne, ponieważ na podstawie danych z SEWiK Policja typuje np. miejsca niebezpieczne, dyslokuje patrole. Dane służą też np. do dokonania wyceny kosztów wypadków i kolizji drogowych. Bardzo istotne nieprawidłowości ustalono w jednostkach szczebla miejskiego i powiatowego Policji – dotyczyły przede wszystkim danych o lokalizacji zdarzeń oraz stopniu ciężkości obrażeń ofiar wypadków. NIK zwraca uwagę, że zakres zdarzeń drogowych podlegających rejestracji w SEWiK ograniczony został do tych, które zaistniały lub miały początek na drodze publicznej, w strefie ruchu lub strefie zamieszkania, a nie odnosi się do szerokiego pojęcia „ruchu lądowego”. Według ustalonej linii orzeczniczej Sądu Najwyższego kryterium „ruchu lądowego” nie należy wiązać wyłącznie z formalnym statusem konkretnej drogi, czy też określonego miejsca, lecz z faktyczną dostępnością i rzeczywistym wykorzystaniem dla ruchu pojazdów i innych uczestników ruchu drogowego. Nieuwzględnienie wszystkich zdarzeń powoduje brak wiedzy o faktycznej liczbie wypadków w danym miejscu, co może mieć negatywny wpływ na planowanie działań prewencyjnych. Przykładem niech będzie wypadek, który zdarzył się koło Bełchatowa. Na ogólnodostępnej drodze zginęło dwóch motocyklistów.

Policjanci z KPP w Bełchatowie ustalili, że odcinek drogi gminnej, na której doszło do tego wypadku został, uchwałą gminy został w 2017 r. pozbawiony kategorii drogi publicznej. To wystarczyło, żeby nie umieścić o nim informacji w SEWiK. Co ciekawe, w systemie SEWiK znalazła się informacja o zdarzeniu drogowym w tym samym miejscu z 2018 r. W praktyce policyjnej funkcjonuje też zdarzenie nazwane wypadkiem statycznym. To zdarzenie, w którym jedynym poszkodowanym był jego sprawca i które – w rozumieniu Kodeksu karnego - nie jest kwalifikowane jako wypadek. W ocenie NIK, Policja powinna gromadzić dane dotyczące wszystkich zdarzeń drogowych, w tym o powstałych obrażeniach u wszystkich uczestników tych zdarzeń, niezależnie od tego czy jedyną ofiarą był sprawca zdarzenia, a także niezależnie od formy zakończenia sprawy. Zdarzyło się, że w SEWiK odnotowano lekkie obrażenia, choć w wyniku zdarzenia piesi doznali obrażeń ciężkich. W skrajnym przypadku w KPP w Zgierzu w systemie SEWiK nie odnotowano informacji o zmarłym poszkodowanym, który kilkanaście dni wcześniej został ranny w wypadku.

Po kontroli działań policji m.in. na rzecz bezpieczeństwa niechronionych uczestników ruchu drogowego przeprowadzonej w 2016 r., NIK wnioskowała o zintensyfikowanie egzekwowania odpowiedzialności kierowców za naruszenia przepisów o mówiących o bezpieczeństwie pieszych. Celem wniosku było zapewnienie adekwatnej reakcji Policji do zagrożenia stworzonego przez kierującego. Mimo wdrożonych rozwiązań kolejna kontrola wykazała, że mimo ograniczonych sił i środków policjanci w znacznej mierze koncentrowali się na egzekwowaniu odpowiedzialności pieszych za naruszenie przepisów. Działo się tak, mimo że ze statystyk wynikało, iż większość wypadków z udziałem pieszych nie została przez nich zawiniona. W 2019 r. stosunek liczby mandatów, pouczeń, wniosków o ukaranie kierujących do liczby zdarzeń drogowych, których byli sprawcami wynosił 9:1. W tym samym okresie w stosunku do pieszych relacja ta wyniosła 52:1. I tak nastąpiła pewna poprawa, bo w 2016 r. relacje wynosiły odpowiednio 9:1 i 86:1.

Główny Inspektorat Transportu Drogowego

Drugą służbą odpowiedzialną za bezpieczeństwo ruchu drogowego w Polsce jest Główny Inspektorat Transportu Drogowego. W jego gestii znajduje się system automatycznego nadzoru nad ruchem drogowym. Składają się na niego stacjonarne urządzenia rejestrujące, urządzenia do odcinkowego pomiaru prędkości i urządzenia do rejestracji przejazdu na czerwonym świetle. Według stanu na 31 grudnia 2020 r. było zainstalowanych 485 takich urządzeń, tj. średnio 1,6 na tysiąc km² powierzchni Polski. Dla porównania w Belgii było 37 takich urządzeń na km², w Niemczech 10, a we Francji 4.

Już w 2013 r. NIK stwierdziła, że istnieje problem kadrowy w GITD, szczególnie w Centrum Automatycznego Nadzoru nad Ruchem Drogowym (CANARD). Brak niezbędnej liczby pracowników potwierdziła kontrola w 2018 r. Wtedy brakowało 77 pracowników przy założonej w projekcie liczbie 320. Rotacja kadr sięgała wówczas 90%. Sytuacja ta ma konkretny wymiar finansowy, bowiem NIK już podkreślała, że dostosowanie zatrudnienia w CANARD do liczby założonej w studium wykonalności projektu wiązałoby się z kosztem ok. 5,5 mln zł rocznie, odpowiadającym jedynie 0,7% kar nienałożonych przeciętnie w roku na sprawców wykroczeń drogowych (788,7 mln zł). Trudno jest racjonalnie wyjaśnić przyczyny, dla których pomimo upływu wielu lat od rozpoczęcia realizacji systemu, stan zatrudnienia w CANARD nie osiągnął poziomu wynikającego z założeń przyjętych w projekcie, tym bardziej że GITD informowała o tym fakcie Ministra Infrastruktury. Miało to wpływ na skuteczność systemu, ponieważ w konsekwencji nie wszystkie pojazdy naruszające ograniczenie prędkości obowiązujące w miejscu ustawienia urządzenia były rejestrowane. Prędkości, przy których rejestrowano naruszenie przepisów (progi wyzwolenia urządzeń) często były ustalone na znacznie wyższym poziomie niż limity prędkości określone ustawowo. Było to spowodowane czynnikami w dużej mierze niezależnymi od GITD, tym niemniej jednak obowiązujące przepisy nie przewidywały możliwości takiego odstępstwa, na co także wskazywały wcześniejsze kontrole NIK. Brak odpowiedniej liczby pracowników powodował m.in. wydłużenie procedur ustalania sprawców zarejestrowanych wykroczeń. Mimo toczących się prac nad zmianą prawa wciąż nie zostały wdrożone skuteczne mechanizmy umożliwiające egzekwowanie odpowiedzialności za naruszenia przepisów ruchu drogowego w stosunku do obcokrajowców spoza UE. GITD pracuje nad zwiększeniem skuteczności systemu (Projekt CANARD II) jednak opóźnienia w realizacji poszczególnych zadań wyniosły od 24 dni do roku. W dużej mierze były one niezależne od Inspektoratu (m.in. wybuch pandemii SARS-CoV-2).

W okresie objętym kontrolą, w wyniku stosowanych w CANARD procedur weryfikacyjnych, zatwierdzono wysłanie 2 796 206 wezwań do właścicieli pojazdów, w trakcie procedowania których wystawiono 1 375 720 mandatów i skierowano 8 353 spraw do sądów.

W samym tylko 2018 r. przedawnieniu uległo 467 370 (około 17%) spraw o szacunkowej wartości mandatów 71 974 980 zł.

Działania ratownicze

Jednostki wchodzące w skład Państwowego Ratownictwa Medycznego (PRM) i Krajowego Systemu Ratowniczo-Gaśniczego (KSRG) nie są bezpośrednio odpowiedzialne bezpieczeństwo w ruchu lądowym. Jednak to od sprawności ich działania – w przypadku wystąpienia zdarzenia drogowego – w znacznej mierze zależy zdrowie i życie ofiar tych zdarzeń. Miernikami funkcjonowania PRM jest m.in. mediana czasu dotarcia (mediana nie może być większa niż 8 min. w miastach pow. 10 tys. mieszkańców i 15 min. poza takimi miastami) oraz maksymalny czas dotarcia ratowników na miejsce zdarzenia od przyjęcia zgłoszenia (maksymalny czas dotarcia nie może być dłuższy niż 15 min. w miastach powyżej 10 tys. mieszkańców i 20 min. poza takimi miastami). Odpowiedzialni za zapewnienie tych ustawowych parametrów są wojewodowie, jednak w żadnym ze skontrolowanych województw nie stworzono warunków organizacyjnych pozwalających na uzyskanie przez zespoły ratownictwa medycznego wymaganego czasu dotarcia do osób potrzebujących pomocy medycznej. Udział wyjazdów Zespołów Ratownictwa Medycznego, niespełniających tego parametru w całkowitej liczbie wyjazdów wynosił w 2017 r. ponad 18%, a w 2018 r. – ponad 28%. Limity czasu dotarcia ratowników na miejsce zdarzenia były przestrzegane jedynie w przypadku zdarzeń, w których doszło do nagłego zatrzymania krążenia. Niewystarczająca jest też pierwsza pomoc ofiarom wypadków. Udzielono jej jedynie co drugiej ofierze. Od wielu lat problemem są niedobory kadrowe. Do 2020 r., pomimo reorganizacji systemu i większych nakładów na jego działanie, nie udało się wyeliminować istniejących od lat podstawowych problemów, takich jak: brak lekarzy medycyny ratunkowej, obciążenie SOR pacjentami, których życie i zdrowie nie wymagało pilnych interwencji medycznych oraz długi czas oczekiwania na przyjazd karetki.

Na pozytywną opinię NIK zasłużył Krajowy System Ratowniczo-Gaśniczy. Jednostki KSRG charakteryzowała wysoka dyspozycyjność, przy czym dyspozycyjność jednostek zawodowych (przede wszystkim Państwowej Straży Pożarnej) wynosiła 100%, a jednostek OSP – 96,2%. Odsetek interwencji ratowniczych, w których jednostka KSRG dotarła na miejsce zdarzenia w czasie krótszym niż 15 minut, kształtował się w 2019 r. na poziomie 90,6%. System szkolenia strażaków (zawodowych i ochotniczych) był skuteczny.

Pomimo starań podejmowanych przez kolejnych ministrów właściwych do spraw wewnętrznych nie zbudowano dotychczas ogólnokrajowego cyfrowego systemu łączności radiowej, który umożliwiałby bezpośrednią wymianę informacji pomiędzy służbami ratowniczymi. Obecny system analogowy nie umożliwia jednoczesnej wymiany informacji pomiędzy wieloma abonentami, co może mieć negatywny wpływ na skuteczność akcji ratunkowej. Problem ten NIK sygnalizowała już w 2014 r.

Stan techniczny pojazdów i szkolenie kierowców

Na bezpieczeństwo ruchu wpływa także stan techniczny pojazdów. Według danych policji w 2020 r. niesprawność techniczna była bezpośrednią przyczyną 64 wypadków (0,3%), w których zginęło 8 osób. Z analizy dostępnych danych statystycznych Polska wyróżnia się wśród innych krajów europejskich w ilości stwierdzonych negatywnych wyników badań technicznych. W Polsce na niecałe 19 mln badań przeprowadzonych w 2020 r. jedynie 2,5% zakończyło się wynikiem negatywnym. W Niemczech wśród 10 mln wylosowanych badań technicznych przeprowadzonych w okresie od czerwca 2017 r. do czerwca 2018 r. aż 20% pojazdów nie zostało dopuszczonych do ruchu. Podobna tendencja utrzymuje się w Finlandii, gdzie w latach 2017-2020 przeciętnie w jednym na pięć samochodów zostały stwierdzone poważne usterki techniczne, które wykluczyły badany pojazd z ruchu drogowego. Biorąc pod uwagę liczbę zarejestrowanych samochodów osobowych w Polsce, która w 2020 r. wyniosła ponad 25 mln, uwzględniając doniesienia o możliwym przeszacowaniu tej wielkości oraz liczbę wykonanych badań technicznych można wnioskować, że spora część samochodów poruszających się po drogach publicznych nie posiada ważnych badań technicznych. Już w 2014 r. w megainformacji NIK zwróciła uwagę na konieczność wzmocnienia nadzoru nad stacjami kontroli pojazdów. W tym samym roku została opublikowana Dyrektywa UE, która zobowiązywała państwa członkowskie do dostosowania do unijnych aktów prawnych dotyczących okresowych badań pojazdów silnikowych. Miały one obowiązywać od 20 maja 2018 r. – w Polsce to dotychczas nie nastąpiło. Nadal też brak jest regulacji pozwalających na skuteczne eliminowanie niesprawnych technicznie pojazdów. Wiele do życzenia pozostawia system szkolenia kandydatów na kierowców. Świadczą o tym w szczególności dane o wypadkach powodowanych przez młodych i niedoświadczonych kierowców. W 2019 r. w 4 910 wypadkach spowodowanych przez niedoświadczonych kierowców zginęły 462 osoby a rannych zostało 6 409. Jednak mimo występowania w latach 2014-2019 tendencji spadkowej udziału wypadków młodych kierowców w wypadkach ogółem, na wysokim poziomie nadal utrzymywała się ciężkość tych zdarzeń. Zastrzeżenia NIK budził też nadzór starostów nad ośrodkami szkolenia kierowców i wojewodów nad ośrodkami ruchu drogowego.

Wnioski

Najwyższa Izba Kontroli wnosi do Rady Ministrów o:

1. Powołanie na drodze ustawowej instytucji, która byłaby odpowiedzialna za realizację całościowej polityki państwa w zakresie brd.
2. Zapewnienie stabilnego finansowania zadań w zakresie bezpieczeństwa ruchu drogowego.
3. Budowę systemu planowania działań mających na celu wzmacnianie bezpieczeństwa ruchu drogowego i analizy efektów podejmowanych w tym celu działań.
4. Rozważenie wprowadzenia zmian w przepisach prawa poprzez:
   • zmianę trybu nakładania mandatów za przekroczenie prędkości;
   • doprowadzenie do możliwości skutecznego karania cudzoziemców dopuszczających się naruszeń przepisów ruchu drogowego;
   • uporządkowanie przepisów prawa dot. oznakowania na drogach;
   • wprowadzenia zmian w zakresie automatycznego nadzoru nad ruchem drogowym (np. puste fotoradary, wykorzystywanie inteligentnych systemów transportowych).
5. Dalszą rozbudowę oraz modernizację infrastruktury, ze szczególnym uwzględnieniem rozwiązań w zakresie brd.
6. Sprawowanie skutecznego nadzoru nad kwestiami związanymi ze stanem technicznym pojazdów.
7. Zwiększenie skuteczności systemu nadawania uprawnień do kierowania pojazdami.
8. Kontynuację działań w zakresie zwiększenia skuteczności działania służb ratowniczych.
9. Promocję właściwych zachowań wśród uczestników ruchu drogowego.