„Czyste Powietrze” – niewielkie efekty, wielkiego programu - NIK pełna krytyki

W ocenie Izby kolejni ministrowie nadzorujący sprawy dotyczące klimatu (Środowiska, Klimatu, Klimatu i Środowiska), a także kolejni prezesi zarządu Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej (NFOŚiGW) nie podjęli wystarczających działań by zapewnić prawidłową i efektywną realizację programu „Czyste Powietrze” zaplanowanego na lata 2018-2029. Z ustaleń kontroli, opartych m.in. na opinii biegłych, wynika, że został on przygotowany bez studium wykonalności i bez wskazania podmiotu odpowiedzialnego za kompleksowe zarządzanie programem, w tym zapewnienie jego prawidłowego wdrażania na każdym szczeblu i na każdym etapie realizacji.

Nie zbilansowano także budżetu programu „Czyste Powietrze”, nie ustalono bowiem rzetelnie wszystkich źródeł i skali jego finansowania. Co prawda w objętym kontrolą okresie (od 16 marca 2018 r. do 10 listopada 2021 r.) nie zabrakło pieniędzy na realizację zobowiązań zaciągniętych w ramach PPCP, jednak zdaniem NIK wynikało to z wolnego tempa jego wdrażania.

Istotne zagrożenie dla powodzenia programu stanowi niepewność co do źródeł dalszego finansowania programu – szczególnie przy dynamicznym wzroście cen na rynku usług i materiałów budowlanych. Nie bez znaczenia jest też to, że nie określono, jak wielokrotne zmiany w programie wpłyną na planowane efekty przy niezmienianym od 2018 r. budżecie. Zdaniem Izby w przypadku wysokiej inflacji, z jaką mamy obecnie do czynienia, osiągnięcie założonych celów jest mało prawdopodobne. Od marca 2018 r. do marca 2022 r. ceny narzędzi, materiałów budowlanych i wykończeniowych wzrosły średnio o ponad 47%. Z kolei według danych Stowarzyszenia Wykonawców Elewacji cena 1 m³ styropianu w listopadzie 2021 r. wzrosła o 120% w porównaniu do cen z listopada 2020 r., a cena wełny mineralnej o 90%.

NIK zwraca także uwagę na niewielkie zainteresowanie programem zwłaszcza w początkowej fazie. Powodem były m.in. warunki, na jakich oferowano dofinansowanie inwestycji. W 2018 r. nie ustalono bowiem mechanizmów, które umożliwiłyby skorzystanie z programu osobom ubogim energetycznie, czyli takim, których nie stać na utrzymanie ogrzewania na odpowiednim poziomie po przystępnej cenie. Wskazano jedynie poziomy dofinansowania inwestycji uzależnione od wysokości dochodu na jednego członka gospodarstwa domowego. Żeby móc ubiegać się o dofinansowanie, trzeba było mieć wkład własny i środki na inwestycję, które były częściowo zwracane dopiero po zrealizowaniu części prac lub po ich zakończeniu. Pierwsze rozwiązania skierowane do osób o niskich dochodach wprowadzono dopiero w maju 2020 r., a dopiero w 2021 r. rozpoczęto prace nad zmianami skierowanymi do najuboższej grupy społeczeństwa.

W ocenie Izby zabrakło również powszechnej i skoordynowanej kampanii informacyjno-edukacyjnej poświęconej programowi „Czyste Powietrze”. Nie opracowano jej ani na poziomie krajowym, ani na poziomie wojewódzkim czy gminnym. Te działania, które zaplanowano NIK ocenia jako niewystarczające, a efektem ich nieskoordynowania było np. sfinansowanie przez NFOŚiGW w 2019 r. realizacji dwóch filmów instruktażowych dotyczących wypełniania tej samej wersji wniosku o dofinansowanie.

Z badania sondażowego przeprowadzonego na zlecenie NIK przez firmę Kantar we wrześniu 2021 r. wynika, że 95% badanych słyszało o programie „Czyste Powietrze”, jednak aż 45% z nich wiedziało o nim niewiele. Ankieterzy przepytali 500 właścicieli i współwłaścicieli domów jednorodzinnych na terenie 10 województw. Choć program kojarzyli niemal wszyscy, to aż 76% badanych nie starało się w jego ramach o dofinansowanie, 32% z nich nie widziało potrzeby wymiany pieca lub termomodernizacji, a 12% nie miało środków na wkład własny. Z sondażu wynika też, że zdaniem około 1/3 ankietowanych programy dofinansowujące wymianę starych pieców oraz termomodernizację przynoszą więcej kłopotów niż korzyści, i że ogrzewanie pojedynczego domu starym piecem np. węglowym nie wpływa na jakość powietrza w okolicy. Z drugiej strony, ci którzy przystąpili do programu, najczęściej tłumaczyli tę decyzję właśnie przekonaniem o złej jakości powietrza w pobliżu miejsca zamieszkania. Zdaniem Izby wyniki sondażu mogą świadczyć o tym, że w kampaniach informacyjnych nie dostosowano treści i formy przekazu do poszczególnych grup odbiorców, w zależności od ich poziomu świadomości ekologicznej, wykształcenia i dochodów. Większość badanych dowiedziała się o programie z mediów.

Program przygotowany na kolanie i bez bazy danych

Celem programu „Czyste Powietrze” jest poprawa efektywności energetycznej i zmniejszenie emisji zanieczyszczeń do atmosfery przez jednorodzinne budynki mieszkalne. Będzie można z niego korzystać do 2029 r., ale umowy mają być podpisywane do końca 2027 r.

Minister Środowiska, któremu Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej przekazał projekt programu 5 czerwca 2018 r., czyli dzień przed jego zatwierdzeniem przez zarząd funduszu, nie zaopiniował dokumentu w całości, mimo że miał taką możliwość. Tymczasem kontrola przeprowadzona przez NIK pokazała, że do przygotowania programu w NFOŚiGW wykorzystano jedynie doświadczenia z konstruowania innych programów priorytetowych, całkowicie pomijając fakt, że program „Czyste Powietrze” jest w swoim rozmiarze i zasięgu nieporównywalny z dotychczas realizowanymi programami.

Zdaniem Izby w okresie objętym kontrolą prawidłowe i efektywne wdrażanie programu uniemożliwiał przede wszystkim brak wskazania podmiotu odpowiedzialnego za kompleksowe zarządzanie programem. Zastrzeżenia NIK budzi także jego budżet. Założono, że ze 103 mld zł ponad 63 mld zł mają być przeznaczone na dotacje, a blisko 40 mld zł - na pożyczki. Kolejni ministrowie informowali kancelarię premiera, że środki na ten cel są w całości zabezpieczone w budżecie NFOŚiGW, tymczasem kontrola przeprowadzona przez NIK pokazała, że budżetu programu nie zbilansowano, tzn. nie ustalono rzetelnie wszystkich źródeł i skali finansowania. To szczególnie niepokojące w sytuacji, gdy nie ma pewności co do poziomu dofinansowania programu „Czyste Powietrze” środkami z Unii Europejskiej, a zawarcie umowy pożyczki z Bankiem Światowym jest uzależnione od uruchomienia środków w ramach Krajowego Planu Odbudowy i Zwiększania Odporności.

Nie określono również sposobu ustalania efektów ekologicznych uzyskiwanych dzięki korzystaniu przez podatników z ulgi termomodernizacyjnej, która jest dodatkowym źródłem finansowania programu. W konsekwencji niemożliwe jest i monitorowanie istotnej części działań państwa zmierzających do poprawy jakości powietrza, i ocena ich skuteczności.

Z kolei zarządzanie programem „Czyste Powietrze” utrudniał brak systemu informatycznego, który stanowiłby dla niego bazę danych. W I kwartale 2020 r. w NFOŚiGW podjęto prace zmierzające do jej stworzenia, ale po tym jak zostały przerwane, wznowiono je dopiero w połowie października 2021 r. Ostatecznie uruchomienie tego systemu zaplanowano na drugą połowę 2022 r.

Kontrola NIK pokazała co prawda, że w NFOŚiGW podejmowano działania mające usprawnić realizację programu, ale nie przynosiły one oczekiwanych rezultatów, co w ocenie NIK było konsekwencją nieopracowania studium wykonalności Programu Priorytetowego „Czyste Powietrze”. Wprowadzane zmiany, ze względu na swoją częstotliwość, nie sprzyjały przejrzystości procedur, co mogło zniechęcać potencjalnych beneficjentów. W sumie program zmieniano jedenastokrotnie, w tym cztery razy jeszcze zanim zaczęto przyjmować wnioski o dofinansowanie (pierwsze zmiany wprowadzono już dwa tygodnie po zatwierdzeniu PPCP). Zauważalny wzrost liczby wniosków składanych do wojewódzkich funduszy ochrony środowiska i gospodarki wodnej (wfośigw) nastąpił dopiero po poprawkach w 2020 r. – z ok. 1 tys. sztuk tygodniowo na początkowym etapie funkcjonowania programu do ok. 4 tys. - na przełomie III i IV kwartału 2021 r. Zdaniem NIK to jednak nie wystarczy by zakładane cele programu „Czyste Powietrze” zostały osiągnięte do 2029 r.

Rozproszone kompetencje, obawy o koszty

Zasady współpracy między NFOŚiGW, a wojewódzkimi funduszami w kwestii programu „Czyste Powietrze” regulują odpowiednie dokumenty, jednak żaden z nich nie określa jasnego podziału ról i odpowiedzialności za kompleksowe zarządzanie programem na każdym szczeblu jego realizacji.

Na osiem skontrolowanych wfośigw pięć ustaliło szacunkową liczbę potencjalnych beneficjentów programu w swoich regionach, ale tylko jeden zwrócił się o potrzebne dane do gmin. To te jednostki samorządu terytorialnego, na podstawie porozumienia z wojewódzkimi funduszami, zobowiązały się do zidentyfikowania budynków, których właściciele mogliby skorzystać z dofinansowania w ramach PPCP. Pozostałe cztery wfośigw oszacowały te potrzeby na podstawie danych m.in. z baz urzędów marszałkowskich. Trzy wfośigw nie podjęły żadnych działań w tym kierunku, co uniemożliwiło im choćby ustalenie ilu pracowników potrzeba do zapewnienia sprawnej realizacji programu. Stwierdzone przez kontrolerów NIK przypadki nieterminowego i długotrwałego rozpatrywania wniosków o dofinansowanie i wniosków o płatność pokazują, że zasoby kadrowe tych instytucji nie były adekwatne do potrzeb.

Gminy zostały włączone we wdrażanie programu „Czyste Powietrze” w lipcu 2019 r. Zadania w ramach programu miały realizować bezpłatnie, na podstawie podpisywanych z wfośigw porozumień. Dopiero od października 2020 r., po wprowadzeniu obowiązku wydawania przez wójtów/burmistrzów/prezydentów miast zaświadczeń o dochodach dla osób uprawnionych do podwyższonego poziomu dofinansowania, gminy zaczęły dostawać zwrot kosztów tych działań.

Mimo to, do lutego 2021 r. tylko ok. 39% gmin zdecydowało się na podpisanie porozumienia o współpracy. W lutym 2021 r. zaproponowano samorządom tzw. pakiet korzyści, a w nim po 30 tys. zł na utworzenie i prowadzenie przez rok punktów konsultacyjno-informacyjnych. Jakkolwiek ożywiło to proces zawierania porozumień (wg stanu na 10 września 2021 r. podpisało je ponad 79% gmin), to zagwarantowanie finansowania punktów tylko przez 12 miesięcy spowodowało, że 11,5% gmin, które podpisały porozumienia przed 2021 r. nie zdecydowało się na zawarcie do nich aneksów. Gminy obawiały się, że uruchomione punkty w kolejnych latach będą obciążały ich budżety.

Mizerne efekty, opóźnienia w rozpatrywaniu wniosków

Jak pokazała kontrola przeprowadzona przez NIK, w skali kraju do 1 października 2021 r. w ramach programu „Czyste Powietrze” podpisano ok. 254 tys. umów, głównie dotyczących dotacji, na kwotę ponad 4,2 mld zł, z czego wypłacono ponad 1,8 mld zł. To oznacza, że po trzech latach realizacji programu kwota, na jaką zostały zawarte umowy z beneficjentami, stanowiła nieco ponad 4% budżetu PPCP, a łączna kwota wypłaconego dofinansowania - niecałe 2% tego budżetu.

Z analizy danych jakie wojewódzkie fundusze przesyłały do NFOŚiGW wynika, że początkowo średni czas rozpatrywania wniosku o dofinansowanie wyniósł 78 dni roboczych, a po reformie programu w 2020 r. został skrócony do 24 dni kalendarzowych. Przeprowadzona przez kontrolerów NIK analiza 257 wniosków wykazała jednak, że niemal 22% z nich zostało rozpatrzonych z opóźnieniem, które w ekstremalnym przypadku wyniosło 190 dni roboczych.

Do ośmiu skontrolowanych wfośigw wpłynęło w sumie ok. 160 tys. wniosków, w tym do poszczególnych funduszy od ok. 9 tys. do niemal 36 tys. Wnioski rzetelnie weryfikowano i oceniano, zastrzeżenia Izby budzi jednak właśnie ich nieterminowe rozpatrywanie:

• w 5 wfośigw z opóźnieniem rozpatrzono od ok. 17% do 53% wniosków o dofinansowanie (objętych badaniem);
• w 6 wfośigw od ok. 9% do nawet 100% objętych badaniem wniosków o płatność było rozpatrywanych dłużej niż pozwalały na to przepisy - opóźnienia wynosiły od 43 do 257 dni;
• w 2 wfośigw nieterminowo wypłacano środki beneficjentom, w Łodzi np. od 5 do 110 dni po wymaganym terminie.

Jako przyczyny opóźnień WFOŚiGW podawały zbyt dużą liczbę wpływających wniosków i absencję pracowników spowodowaną COVID-19. Długie oczekiwanie na wypłatę dofinansowania było też powodem rezygnacji beneficjentów z już podpisanych umów. Inne przyczyny rezygnacji to bardzo niskie zarobki lub wręcz brak dochodów, a także nieatrakcyjność dofinansowania w formie pożyczki. W okresie objętym kontrolą NIK, w skali kraju beneficjenci zrezygnowali z ok. 3,5 tys. umów, a wfośigw wypowiedziały ich ponad 2,3 tys.

Najważniejsze wnioski NIK

Do prezesa Rady Ministrów o:

• rozważanie możliwości podjęcia inicjatywy legislacyjnej prowadzącej do zmian w ustawie z dnia 23 października 2018 r. o Rządowym Funduszu Rozwoju Dróg w celu zwolnienia NFOŚiGW z obowiązku dokonywania wpłat do tego funduszu;
• zapewnienie ustalania efektów rzeczowych i ekologicznych uzyskanych w wyniku korzystania przez podatników z ulgi termomodernizacyjnej poprzez podjęcie działań legislacyjnych i organizacyjnych umożliwiających pozyskiwanie danych niezbędnych do ich obliczania.

Do ministra klimatu i środowiska o podjęcie działań w celu:

• doprecyzowania zakresu nadzoru ministra właściwego do spraw klimatu nad działalnością NFOŚiGW poprzez określenie w art. 400 r ustawy Prawo ochrony środowiska działań nadzorczych w zakresie przygotowania i realizacji programów priorytetowych przez Zarząd NFOŚiGW.

Do ministra klimatu i środowiska oraz zarządu NFOŚiGW o podjęcie działań w celu:

• jednoznacznego określenia odpowiedzialności za zarządzanie Programem „Czyste Powietrze", a także struktury zarządczej Programu, umożliwiających osiągnięcie zakładanych efektów Programu,
• zapewnienia możliwości wydawania przez podmiot odpowiedzialny za zarządzanie Programem „Czyste Powietrze" władczych rozstrzygnięć podmiotom wdrażającym program,
• zarządzania Programem „Czyste Powietrze", jako jednym z elementów projektu strategicznego „Czyste powietrze", z uwzględnieniem standardów zarządzania projektami strategicznymi opracowanymi w Kancelarii Prezesa Rady Ministrów .

Do zarządu NFOŚiGW o:

• podjęcie działań informacyjno-edukacyjnych zapewniających powszechne dotarcie z informacjami o Programie „Czyste Powietrze” do potencjalnych beneficjentów oraz odpowiednie ich skoordynowanie na wszystkich szczeblach realizacji Programu.