Ciepło ucieka, czas ucieka - rozwój efektywnych systemów ciepłowniczych: Kraków - efektywny, Nowy Sącz - nieefektywny

Wobec zdefiniowanych wyzwań, jakie stawia obecny rynek ciepła, należało wyznaczyć strategiczne kierunki rozwoju ciepłownictwa i dokonać zmiany modelu tego rynku. Minister właściwy do spraw energii podjął w tym zakresie działania spóźnione, niekonsekwentne i nieskuteczne. Dopiero w październiku 2018 r. powołał Zespół ds. modelu funkcjonowania rynku ciepła, choć już od 2014 r. wiedział o barierach, na jakie napotyka optymalizacja systemów ciepłowniczych. Zespół miał wypracować rozwiązania i systemy wsparcia dla ciepłownictwa, jednak okazał się bezproduktywny.

W lipcu 2020 r. powołano nowy zespół ds. określenia modelu funkcjonowania rynku ciepła – jednak ten skupił się jedynie na pracach analitycznych, z których miały wyniknąć propozycje zmian w przepisach bądź wskazania dotyczące kierunku pożądanych zmian. Zespół zareagował doraźnie na lawinowy wzrost cen uprawnień do emisji CO₂, wypracowując zmianę przepisów kształtowania taryf zaopatrzenia w ciepło – miały one poprawić płynność finansową sektora i stworzyć przedsiębiorstwom warunki do finansowania inwestycji.

Dopiero w połowie 2020 r. w Ministerstwie Klimatu i Środowiska rozpoczęto prace nad strategią dla ciepłownictwa do 2030 r. z perspektywą do 2040 r. – ale do czasu zakończenia kontroli prace nie wyszły poza fazę projektu, choć w IV kwartale 2021 r. dokument miał być przedstawiony do akceptacji Radzie Ministrów.

Nie ukończono też prac nad uproszczeniem procedur w obszarze inwestycji w ciepłowniczą infrastrukturę sieciową – tu, nawet nie zaczęto prowadzić prac legislacyjnych – oraz w obszarze zmian modelu rynku ciepła i polityki taryfowej – te zadania zaplanowano na 2022 r.

Również Ministerstwo Infrastruktury bezowocnie zakończyło prace nad przygotowywaną w latach 2009–2018 ustawą o korytarzach przesyłowych mającą ułatwić realizację inwestycji liniowych w energetyce.

By wesprzeć proces tworzenia i rozwoju efektywnych systemów ciepłowniczych, minister wprowadził programy wsparcia, jednak wdrażano je ze zwłoką wskutek opóźnienia działań na poziomie strategicznym. Poza tym programy te np. nie obejmowały przedsiębiorców i niektórych źródeł wymagających modernizacji, nie zaspokajały więc wszystkich potrzeb rynku. Poza wsparciem pozostawały też spółki komunalne działające na terenie miast nieujętych na liście 139 miast średnich tracących funkcje społeczno-gospodarcze.

Minister nierzetelnie realizował obowiązek monitorowania efektywnych systemów ciepłowniczych – nie opracował systemu gromadzenia danych o systemach ciepłowniczych, nie dysponował więc wiedzą, które z nich są efektywne i gdzie są zlokalizowane. Nie wykonał również obowiązku sporządzenia kolejnej (obligatoryjnej raz na 5 lat) oceny potencjału wytwarzania energii elektrycznej w wysokosprawnej kogeneracji oraz efektywnych energetycznie systemów ciepłowniczych lub chłodniczych.

Brak precyzyjnych danych utrudniał właściwe ukierunkowanie interwencji państwa, służącej zwiększeniu efektywności procesów zaopatrzenia w ciepło.

Gminy ani nie przeprowadzały samodzielnie, ani nie zlecały przeprowadzenia w latach 2016–I poł. 2021 odrębnej całościowej analizy barier dla rozwoju efektywnych systemów ciepłowniczych. Z analiz częściowych poszczególnych gmin, dokonywanych przy opracowywaniu dokumentów strategicznych kształtujących gminną politykę energetyczną i programów związanych z poprawą stanu środowiska, wynika, że przeszkodą na drodze do efektywnych systemów ciepłowniczych stoją głównie:

• wysokie koszty inwestycji (konieczność uzyskania finansowania zewnętrznego);
• układ własności majątku źródłowego oraz dystrybucyjnego (forma własności przedsiębiorstw) i w rezultacie brak instrumentów interwencji gminy wobec podmiotów prywatnych będących właścicielami źródła ciepła;
• niestabilna cena gazu;
• niska akceptacja społeczna źródeł spalania paliw alternatywnych (biomasa, RDF).

W strategiach rozwoju i lokalnych politykach energetycznych brak było docelowej wizji rynku ciepła oraz analizy możliwych do zastosowania środków tak, by procesy dostarczania ciepła mieszkańcom unowocześnić i ograniczyć ich negatywny wpływ na środowisko. Gminy nie wypełniały nawet zadań wynikających z ustawy Prawo energetyczne.

Blisko 90% skontrolowanych gmin nie dysponowało aktualnymi założeniami do planu zaopatrzenia w ciepło, energię elektryczną i paliwa gazowe – zaś jedna gmina nie miała ich wcale – a to dlatego, że gminy nie dokonywały nakazanej ustawą ich aktualizacji co najmniej raz na trzy lata. Same - więc, pozbawiały się bardzo skutecznego narzędzia planowania i organizacji zaopatrzenia w ciepło, prąd i gaz. Przyjęte przez gminy założenia niekiedy powielały tylko plany rozwoju przedsiębiorstw ciepłowniczych. Poza tym:

• zawierały nierzetelnie oszacowane zapotrzebowania na ciepło;
• nie uwzględniały przedsięwzięcia inwestycyjnego w zakresie budowy nowego źródła ciepła (jeden przypadek);
• nierzetelnie opisywały miejski system ciepłowniczy;
• nie określały skali i rzeczowego zakresu możliwych do zastosowania środków racjonalizacji i wykorzystania istniejących nadwyżek i lokalnych zasobów paliw i energii oraz stosowania środków poprawy efektywności energetycznej;
• nie wskazywały celów wynikających z potrzeb gmin, jak również szczegółowych zadań w zakresie planowania i organizacji zaopatrzenia w ciepło, w tym celów w zakresie tworzenia efektywnych systemów ciepłowniczych oraz ich rezultatów;
• bywały niespójne ze strategicznymi kierunkami rozwoju gmin.

Stwierdzone nieprawidłowości w treści Założeń skontrolowanych gmin mogą stanowić dla przedsiębiorstw energetycznych podstawę do odmowy przyłączenia do sieci ubiegających się o to nowych odbiorców, co grozi niezaspokojeniem potrzeb mieszkańców tych gmin w zakresie przyłączenia do sieci ciepłowniczej przez przedsiębiorstwa energetyczne.

80% skontrolowanych gmin nie dokonało oceny potencjału wytwarzania energii elektrycznej w wysokosprawnej kogeneracji oraz efektywnych energetycznie systemów ciepłowniczych lub chłodniczych na obszarze gminy. Ocena ta należy do zadań własnych gminy i stanowi obowiązek ustawowy. Skutkiem tego zaniedbania nie można było określić możliwych do zastosowania rozwiązań na rzecz poprawy efektywności energetycznej infrastruktury ciepłowniczej gmin. Jest to szczególnie istotne w gminach, na terenach których odnotowuje się wysokie straty ciepła – nie można było uzyskać informacji o różnicy między obecnymi całkowitymi stratami w sieciach przesyłowych a stratami minimalnymi możliwymi do osiągnięcia przy optymalnych rozwiązaniach.

Działania w zakresie modernizacji i rozwoju systemu ciepłowniczego w skontrolowanych gminach nie były do końca skuteczne. Pomimo podjęcia tam działań projektowych i wykonawczych żaden z systemów ciepłowniczych w okresie objętym kontrolą nie uzyskał statusu efektywnego energetycznie – głównie z powodu konieczności uzyskania finansowania zewnętrznego na realizację inwestycji. W badanym okresie dominującym paliwem wykorzystywanym tam do produkcji ciepła było paliwo węglowe – w żadnej nie powstały odnawialne źródła energii, przez co większość funkcjonujących tam systemów nie spełnia kryteriów efektywności energetycznej i nie może liczyć na zmniejszenie strat ciepła w sieciach.

Gminy nie wywiązywały się również z obowiązków monitorowania realizacji strategicznych programów związanych z poprawą efektywności energetycznej. 28% skontrolowanych gmin nie prowadziło też bieżącego monitoringu zgodności planów rozwoju przedsiębiorstw ciepłowniczych z Założeniami do planu zaopatrzenia w ciepło, energię elektryczną i paliwa gazowe. Brak takiego monitoringu uniemożliwiał rzetelną ocenę, czy wystąpiły przesłanki zobowiązujące do uchwalenia nakazanego prawem Planu zaopatrzenia w ciepło, energię elektryczną i paliwa gazowe.

Przedsiębiorstwa energetyczne działają w warunkach zwiększających się wymagań środowiskowych, jednak z uwagi na trudną sytuację finansową (coraz wyższe koszty zakupu uprawnień do emisji CO_2, dostosowanie do konkluzji BAT) nie mogły sobie pozwolić na daleko idącą modernizację infrastruktury. Wobec prywatnych przedsiębiorstw energetycznych gminy miały ograniczone możliwości oddziaływania na strategię i kierunki rozwoju systemu ciepłowniczego.

Wnioski

minister klimatu i środowiska

wniosek de lege ferenda

O podjęcie działań celem doprecyzowania art. 18 ust. 1 pkt 5 ustawy Prawo energetyczne, poprzez określenie terminu wykonania oceny potencjału wytwarzania energii elektrycznej w wysokosprawnej kogeneracji oraz efektywnych energetycznie systemów ciepłowniczych lub chłodniczych na obszarze gminy oraz jej przedmiotowych i merytorycznych ram – celem wykluczenia dowolności w realizacji przez gminy wyznaczonego obowiązku.

Ponadto Izba wniosła do ministra klimatu i środowiska o:

• niezwłoczne opracowanie projektu strategii na rzecz ciepłownictwa i przedłożenie go Radzie Ministrów;
• zorganizowanie systemu pozyskiwania informacji o liczbie, lokalizacji i udziale systemów efektywnych energetycznie w liczbie systemów ciepłowniczych w Polsce jako niezbędnym elemencie oceny, do której minister właściwy ds. energii jest zobowiązany na podstawie art. 10c ust. 1 i 2 Prawa energetycznego.

Prezydenci, burmistrzowe

NIK wnioskuje o:

• przeprowadzenie oceny potencjału wytwarzania energii elektrycznej w wysokosprawnej kogeneracji oraz efektywnych energetycznie systemów ciepłowniczych lub chłodniczych na terenie gminy;
• zapewnienie organizacji procesu aktualizacji założeń;
• zapewnienie skutecznych mechanizmów monitorowania realizacji celów strategicznych w zakresie rozwoju systemów ciepłowniczych.