NIK o Wodach Polskich - chaos u podstaw

PGW Wody Polskie powstało 1 stycznia 2018 r. w związku z wymaganą przez Unię Europejską reformą prawa wodnego. Nowa, scentralizowana instytucja przejęła zadania samorządów i obowiązki Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej oraz siedmiu regionalnych zarządów zajmujących się gospodarowaniem wodami. Konieczność przeprowadzenia reformy prawa wodnego była warunkiem, który Polska musiała spełnić, by korzystać ze środków związanych z unijnymi programami na lata 2014-2020, a przeznaczonych na zadania związane z gospodarką wodną. Reforma miała także rozwiązać problem ciągłego niedofinansowania takich zadań, dzięki adekwatnym do potrzeb, pozabudżetowym środkom publicznym. Zakładano, że  będą one pochodziły głównie z opłat za usługi wodne, np. za pobór wód czy naruszanie warunków korzystania ze środowiska. Kontrola NIK wykazała, że planowanego celu nie udało się osiągnąć.

W tej chwili Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie utrzymuje się m.in. z opłat  za usługi wodne i z dotacji pochodzących z budżetu państwa. Po kontrolach wykonania budżetu państwa w 2018 i 2019 r. NIK nie miała jednak możliwości zweryfikowania czy dane zawarte w sprawozdaniach z wykonania planów finansowych instytucji są wiarygodne. Sprawozdanie dotyczące 2018 r. zostało udostępnione Izbie w przedostatnim dniu kontroli, a rozbieżności między danymi jakie w nim podano, a danymi przedstawionymi w trakcie kontroli sięgały kilkuset milionów zł.

Sprawozdanie, m.in. po uwagach Ministerstwa Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej, było korygowano czterokrotnie. W kolejnych wersjach wykazywano wielomilionowe różnice wartości poszczególnych pozycji, w tym przychodów i kosztów, co doprowadziło do diametralnej zmiany wyniku finansowego Wód Polskich za 2018 r. - z zysku w wysokości prawie 95 mln zł podanego w pierwotnej wersji sprawozdania, do straty ponad 38,5 mln po jego korektach. Także w 2019 r. potwierdzenie wiarygodności danych ujętych w sprawozdaniu z wykonania planu finansowego PGW WP nie było możliwe. Dlatego NIK, po kontroli wykonania budżetu państwa w 2018 r. odstąpiła od oceny wykonania rocznego planu finansowego Wód Polskich za ten rok, a w 2019 r. od oceny sprawozdania z wykonania planu finansowego.

Skąd te problemy? Zdaniem NIK, w 2018 r. PGW Wody Polskie nie kontrolowały na bieżąco tego czy ewidencja księgowa w Krajowym Zarządzie Gospodarki Wodnej jest prowadzona w prawidłowy i jednolity sposób oraz czy właściwe są zapisy księgowe w regionalnych zarządach. Sytuację komplikował jeszcze brak w pełni funkcjonalnego systemu finansowo-księgowego, przez co niemożliwe było wygenerowanie danych o wykonaniu planu finansowego.

Zdaniem NIK, nieprawidłowości dotyczące finansów to konsekwencja niewłaściwego przygotowania Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie do podjęcia zadań jakie postawiono przed tą instytucją, a także skomplikowany proces jej tworzenia i organizacji.

Jak tworzono PGW Wody Polskie

Pełnomocnik do spraw organizacji Wód Polskich został powołany 5 września 2017 r. (pierwszy pełnił tę funkcję przez nieco ponad 2 miesiące, drugi do czasu powołania Prezesa PGW WP, czyli do 16 stycznia 2018 r.), nie przyznano mu jednak żadnych środków na realizację wyznaczonych zadań i nie wskazano jednostki, która miałaby go obsługiwać. W efekcie, wyznaczeni Pełnomocnicy realizowali swoje zadania przy pomocy pracowników i środków Krajowego oraz regionalnych zarządów gospodarki wodnej.

Przepisy nie regulowały także innej, istotnej dla prawidłowego funkcjonowania nowej instytucji kwestii - przejęcia od marszałków województw, starostów i gmin lokali niezbędnych do organizacji siedzib nowo utworzonych terenowych jednostek Wód Polskich. W każdym przypadku trzeba było prowadzić z władzami samorządowymi oddzielne uzgodnienia, a w niektórych sytuacjach korzystać z ofert rynku nieruchomości.

Na ogół, w skontrolowanych przez NIK jednostkach, 1 stycznia 2018 r. zapewniono pracownikom właściwe warunki lokalowe, jednak po niemal dwóch latach funkcjonowania nie wszystkie budynki spełniały wymogi prawa w zakresie bezpieczeństwa i higieny pracy oraz ochrony przeciwpożarowej. Przykładem może być Zarząd Zlewni w Łowiczu. Umowę dotyczącą jej siedziby zawarto na lokal, w którym mogło pracować maksymalnie 25 osób, podczas gdy limit zatrudnienia przyznany dla obsługi administracyjnej wynosił 42 osoby. Budynek nie miał m.in. wentylacji, ogrzewania w toalecie, oświetlenia awaryjnego, a w sześciu pomieszczeniach nie zapewniono zatrudnionym osobom odpowiedniej powierzchni do pracy. Dopiero w trakcie kontroli NIK, Zarząd Zlewni w Łowiczu dostał zgodę na wynajęcie nowych powierzchni biurowych.

W dniu powstania PGW Wody Polskie, Krajowy Zarząd Gospodarki Wodnej oraz regionalne zarządy rozpoczęły działalność w nowej strukturze organizacyjnej, przy czym np. budżet Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie był w 2018 r. na tym samym poziomie jak w roku poprzednim, mimo dwukrotnego wzrostu liczby jednostek, które nadzorował. Skutkowało to np. tym, że ówczesny kierownik Nadzoru Wodnego w Sochaczewie, w pierwszym półroczu 2018 r. korzystał w pracy z prywatnego laptopa, a pracownicy za własne pieniądze kupowali papier i tonery. W tym samym czasie w Zarządzie Zlewni w Łowiczu brakowało komputerów, drukarek i kserokopiarek, dyrektor wprowadzając do systemu informatycznego np. faktury za prąd, korzystał z prywatnego sprzętu i prywatnego dostępu do sieci internetowej, który zapewniono dopiero w kwietniu, a umowę na usługi pocztowe w październiku 2018 roku.

Problemy piętrzyły się nie tylko w związku z przejęciem lokali, sprzętu i wyposażenia, ale również z powodu braków kadrowych. Ani Pełnomocnik do spraw organizacji Wód Polskich, ani Prezes PGW WP nie zapewnili takiej liczby pracowników, która gwarantowałaby prawidłową i terminową realizację zadań. Wpływ na to miało przejście do nowej instytucji stosunkowo niewielkiej grupy specjalistów zatrudnionych w starostwach powiatowych (104) oraz urzędach marszałkowskich (31), niedostosowanie liczby pracowników w poszczególnych jednostkach do zakresu realizowanych tam zadań, brak na rynku pracy wykwalifikowanej kadry (zwłaszcza inżynierów z wykształceniem hydrotechnicznym, meliorantów, hydrotechników czy hydrogeologów), a także zaniedbania zarządcze ze strony kierownictwa PGW Wody Polskie.

Na to, że pracowników jest za mało wskazywało kierownictwo 10 z 18 skontrolowanych jednostek Wód Polskich. Na przykład według Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Szczecinie, wcześniej zadania wykonywane na podległym mu terenie przez około 100 osób, po reformie wykonywało około 30 osób.

Na skuteczność funkcjonowania PGW Wody Polskie miały wpływ i braki kadrowe, i częsta wymiana pracowników. W 2018 r. w Regionalnym Zarządzie GW w Warszawie z pracy zrezygnowało 99 osób, zdaniem byłego dyrektora głównie z powodu zbyt niskich wynagrodzeń wynikających z przyznanego limitu. Na ich miejsce przyjęto 112 nowych pracowników. Generowało to duże koszty wynikające z utraty wydajności pracy, ale także administracyjne, związane z odejściem pracowników, z przeprowadzeniem nowego procesu rekrutacyjnego i wdrożeniem do pracy nowych osób.

Wpływ na problemy kadrowe, zdaniem NIK, miały także zaniedbania ze strony kierownictwa PGW WP, które powinno było przeanalizować przyczyny tego zjawiska i podjąć adekwatne działania. Nie doszło do tego, co wg Izby było działaniem nierzetelnym, zwłaszcza w sytuacji gdy Wody Polskie właśnie brakiem pracowników tłumaczyły nierealizowanie niektórych zadań czy niewłaściwą realizację innych.

Zapewnieniu prawidłowego funkcjonowania nowej instytucji nie sprzyjały także działania skontrolowanych marszałków województw, Prezesa PGW WP i dyrektorów regionalnych zarządów gospodarki wodnej związane z przekazaniem i przejęciem majątku Skarbu Państwa wraz z dokumentacją. Jak ustaliła NIK, po ponad dwóch latach od utworzenia Wód Polskich, prezes instytucji wciąż nie dysponował informacjami o liczbie przejętych nieruchomości gruntowych, budynków oraz urządzeń należących do Skarbu Państwa.

Istotnym problem, zdaniem NIK  było również to, że marszałkowie województw ujmowali w wykazach przekazanych dyrektorom regionalnych zarządów gospodarki wodnej także mienie zbędne dla PGW Wody Polskie np. rurociągi, przepusty i pompownie czy budowle zapewniające komunikację pomiędzy zmeliorowanymi terenami wodnymi. Marszałkowie tłumaczyli, że stracili prawo do administrowania majątkiem Skarbu Państwa związanym z gospodarką wodną, w związku z czym nie mieli podstawy prawnej, aby o to mienie zadbać. Nie przekazali go jednak, mimo m.in. opinii Ministerstwa Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej, właścicielom gruntów lub spółkom wodnym, czy starostom, co stwarzało istotne ryzyko dewastacji takich urządzeń. W opinii NIK było to postępowanie niegospodarne.

Zgody wodnoprawne wydawane z opóźnieniem, ustalanie i pobór opłat  skomplikowane i nieefektywne

By pobierać wody podziemne i powierzchniowe, a także m.in. odprowadzać ścieki trzeba złożyć wniosek o udzielenie zgody wodnoprawnej. W 2018 r. wydawanie pozwoleń wodnoprawnych, w większości skontrolowanych spraw odbywało się z opóźnieniem, które w skrajnym przypadku wyniosło 238 dni (w Regionalnym Zarządzie GW w Warszawie). Dyrektorzy kontrolowanych placówek tłumaczyli to brakiem pracowników, zwłaszcza tych z doświadczeniem oraz dużą liczbą wniosków. Z kolei postępowania odwoławcze były rozpatrywane z opóźnieniem od 34 do 695 dni, jedno, w trakcie kontroli NIK, pozostawało nierozstrzygnięte przez 730 dni. Wg Krajowego Zarządu GW to skutek zmiany przepisów, które spowodowały nie tylko wzrost samej liczby spraw, ale także wzrost stopnia ich złożoności i wątpliwości interpretacyjnych. Zdaniem NIK, do tak dużej skali nieprawidłowości przyczyniło się nieprzygotowanie w Departamencie Usług Wodnych Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej planu kontroli dotyczących terminowości rozpatrywania wniosków i to, że samych kontroli w tym zakresie nie przeprowadzano w sposób systemowy.

Jednym z podstawowych źródeł przychodów PGW Wody Polskie miały być opłaty za usługi wodne wnoszone m.in. przez gminy zaopatrujące swoich mieszkańców w wodę pitną i korzystających z takich usług przedsiębiorców. W 2018 r. przychody te wyniosły w sumie niemal 357 mln zł, co stanowiło ok. 77% planu, w 2019 r. (wg szacunków) miały być niższe o 41%.

Przepisy, które weszły w życie 1 stycznia 2018 r. z jednej strony wydłużyły listę tych, którzy są zobowiązani do ponoszenia opłat, z drugiej zaś wprowadziły nowy sposób ich naliczania i poboru - zdaniem NIK - skomplikowany i nieefektywny, który w początkowym okresie funkcjonowania PGW WP był dla niego dodatkowym i istotnym obciążeniem.

Opłata za usługi wodne składa się z opłaty zmiennej, uzależnionej od ilości pobranej wody albo ilości i jakości odprowadzonych ścieków oraz z opłaty stałej ustalanej raz na rok przez PGW WP i podawanej w tzw. informacji rocznej, zawierającej m.in. sposób wyliczenia. Tę opłatę trzeba uiszczać w czterech równych ratach, raz na kwartał, bez względu na to, czy w tym okresie rzeczywiście korzystało się z usług wodnych.

Po wejściu w życie nowych przepisów, opłaty zmienne (ustalane raz na kwartał), w większości przypadków były obliczane przez zarządy zlewni w efekcie kontroli przeprowadzanych w siedzibach firm czy gmin zobowiązanych do ponoszenia tych opłat. Wcześniej ZZ musiały wysłać zawiadomienia o wszczęciu kontroli, uzyskać zgodę na taki, a nie inny jej tryb, a potem czekać na wypełnienie dokumentów zawierających dane niezbędne do ustalenia opłaty i ostateczne podpisanie protokołu kontroli. Takie czynności prowadzone były w stosunku do wielu tysięcy podmiotów i powtarzały się co kwartał, ale choć zazwyczaj umożliwiały zebranie danych o faktycznym zakresie korzystania z usług wodnych, to jednak w znaczący sposób wydłużały proces ustalania opłaty. W ustawie nie wskazano też jej minimalnego progu, dlatego początkowo PGW WP musiało ustalać i egzekwować nawet bardzo niskie kwoty. Przepisy zostały zmienione i od 2019 r. naliczane są już tylko opłaty powyżej 20 zł.

By uprościć cały system pobierania opłat i zwiększyć jego efektywność konieczne jest, zdaniem NIK ( Izba wnioskuje o to do Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej), przywrócenie istniejącego do 31 grudnia 2017 r. mechanizmu samonaliczania tj. obliczania wysokości opłat we własnym zakresie i uiszczania ich bez wezwania, wraz z zapewnieniem kontroli prawidłowości tych ustaleń.

Kontrola NIK wykazała też nieprawidłowości związane z naliczaniem i egzekwowaniem opłat za usługi wodne, co miało wpływ na przychody firmy. W 2018 r. i 2019 r. jednostki organizacyjne Wód Polskich wydały w sumie ponad 3,5 tys. decyzji administracyjnych, w których opłaty te, np. w wyniku reklamacji, zostały obniżone lub podwyższone w stosunku do tych podanych w informacjach na dany rok. Tymczasem zgodnie z prawem, zmiana wysokości opłaty powinna mieć formę nowej informacji, a nie decyzji.

Z kolei, mimo podejmowanych działań Zarząd Zlewni w Jaśle oraz Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w Rzeszowie nie doprowadziły do wyegzekwowania w sumie ponad 119 tys. zł. od spółki nieposiadającej od 3 sierpnia 2017 r. zarządu. Nieprawidłowości stwierdzono także w 5 z sześciu zarządach zlewni, co ich dyrektorzy tłumaczyli brakami kadrowymi lub przeoczeniem. W ZZ w Łowiczu np. 67% informacji dotyczących wysokości opłaty zmiennej wystawiano za poszczególne kwartały z opóźnieniem wynoszącym od 1 do 526 dni.

To wszystko, zdaniem NIK, pokazuje że  mimo podejmowanych działań, Prezes PGW WP nie zapewnił skutecznego nadzoru nad prawidłowością ustalania i egzekwowania opłat wodnych.

Ochrona przed powodzią

Jednym z podstawowych zadań PGW Wody Polskie, z punktu widzenia obywateli jest zapewnienie im ochrony przed powodzią. Zdaniem NIK, działania w tym zakresie były na ogół prawidłowe, ale nie w pełni wystarczające, m.in. w zakresie kontroli gospodarowania wodami. Cztery z 6 kontrolowanych Regionalnych Zarządów Gospodarki Wodnej - w Bydgoszczy, Lublinie, Rzeszowie i Szczecinie nie przeprowadziły w latach 2018-2019 żadnej kontroli związanej z ochroną przed powodzią, a więc nie sprawdziły czy przestrzegane są np. warunki obowiązujące na wałach przeciwpowodziowych i na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, a także czy prawidłowo przebiegało usuwanie skutków powodzi.

W pozostałych dwóch Regionalnych Zarządach Gospodarki Wodnej - w Białystoku i w Warszawie takie kontrole przeprowadzano, ale głównie w trybie interwencyjnym, czyli dopiero po zasygnalizowaniu nieprawidłowości. W Warszawie nie sprawdzano także czy realizowane są zalecenia pokontrolne, co tłumaczono dużą liczbą nowych spraw wpływających w ciągu roku, a wymagających kontroli.

Brak lub niewystarczające działania dyrektorów regionalnych zarządów gospodarki wodnej dotyczące takich kontroli były postępowaniem niezgodnym z prawem, czego skutkiem mogło być niezapewnienie właściwej ochrony ludności i mienia przed powodzią.

Jak ustaliła NIK ta sytuacja to konsekwencja nieprzygotowania przez Krajowy Zarząd Gospodarki Wodnej planu kontroli gospodarowania wodami na 2018 r., co zdaniem Izby było działaniem nierzetelnym. Brak planu, którego stworzenia powinien dopilnować Prezes PGW WP, tłumaczono natłokiem spraw związanych z organizowaniem nowej instytucji. Plan kontroli gospodarowania wodami na 2019 r. został przygotowany w styczniu tego samego roku.

W badanym przez NIK okresie, skontrolowane jednostki PGW WP nie zapewniły także prawidłowego utrzymania i eksploatacji urządzeń wodnych będących własnością Skarbu Państwa, ani należytego stanu technicznego obsługi i bezpieczeństwa budowli hydrotechnicznych. Powodem był brak odpowiednich środków i pracowników, a także zaniedbania.

Program utrzymania wód opracowany w 2018 r. w Krajowym Zarządzie Gospodarki Wodnej obejmował niemal 7,5 tys. zadań (ponad 4 tys. pilnych) za ok. 673 mln zł. Program na 2019 r. już ponad 11 tys. za 835,5 mln zł. Jak ustaliła NIK, do końca 2019 r. zrealizowano mniej niż połowę z nich - ok. 4,5 tys.  na co, w związku z ograniczonymi możliwościami finansowymi PGW WP przeznaczyło 405 mln zł (mniej niż 50% zgłoszonych potrzeb). Podstawowym kryterium jakim kierowano się przy wyborze zadań do realizacji była pilność ich wykonania i wyznaczony dla danego regionalnego zarządu gospodarki wodnej limit środków finansowych.

Finansowanie działalności służb państwowych

1 stycznia 2018 r. PGW Wody Polskie przejęło także od budżetu państwa finansowanie działalności służb, które wykonują kluczowe zadania z punktu widzenia bezpieczeństwa państwa - hydrologiczno-meteorologicznej (PSHM), hydrogeologicznej (PSH) oraz do spraw bezpieczeństwa budowli piętrzących (PSBBP).

W 2018 r. i w 2019 r. to finansowanie - niewystarczające ze względu na możliwości finansowe - miało formę dotacji udzielanych na podstawie wniosków składanych przez Instytut Meteorologii i Gospodarki Wodnej - Państwowy Instytut Badawczy oraz Państwowy Instytut Geologiczny - Państwowy Instytut Badawczy.

W 2018 wniosek dotyczący PSHM opiewał na 80 mln, służba dostała niecałe 65 mln zł, a PSH zamiast ponad 37 mln zł - nieco ponad 8 mln zł. W 2019 r. te dysproporcje były już dużo mniejsze, z wyjątkiem PSH - we wniosku dotyczącym dotacji dla tej służby widniała suma ponad 26 mln zł, przyznano ok. 19,5 mln zł.

Izba stwierdziła także podczas kontroli nieprawidłowości w sposobie rozliczania dotacji, które dotyczyły 2019 r.:

• wbrew zawartym umowom, dokonywano wypłaty kolejnej transzy dotacji, mimo że rozliczenie poprzedniej nie zawsze stanowiło co najmniej 80% jej wartości
• w rozliczeniu miesięcznym II kwartału suma wydatków za poszczególne miesiące wyniosła ponad 4 mln 131 tys. zł, tymczasem ostateczne rozliczenie tego okresu opiewa na ponad 3 mln 980 tys. zł. Różnica to ponad 151 tys. zł.

PGW Wody Polskie nie było w stanie zapewnić służbom stabilności finansowej, co doprowadziło do nowelizacji ustawy Prawo Wodne. Od 1 stycznia 2020 r. są one finansowane z budżetu państwa.

Zmiany dokonano również w sprawie przyrządów pomiarowych. Do 31 grudnia 2020 r. PGW WP miało w nie wyposażyć wszystkich zobowiązanych do ponoszenia opłaty za usługi wodne. W okresie kontrolowanym przez NIK nie przygotowano jednak harmonogramów wymiany tych urządzeń. Prezes Wód Polskich tłumaczył, że zgodnie z nowymi przepisami i przyrządy, którymi już się posługiwano, i te dostępne na rynku powinny najpierw przejść oficjalną procedurę legalizacyjną. Ponieważ w tak krótkim czasie nie było możliwe przeprowadzenie tak wielkiego przedsięwzięcia, zmieniono przepisy. Dzięki temu wcześniej używane przyrządy pomiarowe są poddawane jedynie uproszczonej procedurze, pełną muszą przechodzić wszystkie nowe. Odroczono też termin zakończenia całej operacji do 31 grudnia 2026 r., czyli o 6 lat.