Uwagi RPO do projektu ustawy o ochronie osób zgłaszających naruszenia prawa – tzw. ustawy o ochronie sygnalistów

RPO Marcin Wiącek przedstawił Radzie Ministrów opinię do rządowego projektu ustawy o ochronie osób zgłaszających naruszenia prawa – tzw. ustawy o sygnalistach. 

Opiniowana ustawa ma na celu wdrożenie dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2019/1937 z dnia 23 października 2019 r. w sprawie ochrony osób zgłaszających naruszenia prawa Unii. W dyrektywie tej ustanawia się zasady i procedury dotyczące ochrony „sygnalistów”, czyli osób, które zgłaszają informacje uzyskane w kontekście związanym z pracą na temat naruszeń prawa UE. 

Przedstawiona opinia zawiera najważniejsze uwagi do projektowanych przepisów. Rzecznik wskazuje, że pełna opinia do projektu zostanie przedłożona niezwłocznie w najbliższym czasie. Deklaruje również gotowość do współpracy i prosi o konstruktywny dialog, aby wypracować rozwiązania, które umożliwią efektywne wykonywanie przez RPO nowych kompetencji. 

RPO przywrócony jako organ centralny w obszarze ochrony sygnalistów 

W przedstawionej opinii Marcin Wiącek zwraca uwagę, że prace nad tą ustawą są prowadzone od października 2021 r. i zgodnie z pierwszymi czterema wersjami projektu, RPO miał być „organem centralnym” w ramach systemu ochrony sygnalistów. W związku z tym w Biurze RPO prowadzone były prace dostosowawcze mające na celu przygotowanie urzędu do wyzwań prawnych, informatycznych i organizacyjnych związanych z powierzeniem Rzecznikowi tej funkcji. 

W grudniu 2022 r. (po 14 miesiącach prac legislacyjnych) zastąpiono w projektowanej ustawie Rzecznika Praw Obywatelskich, mającego pełnić rolę organu przyjmującego zgłoszenia zewnętrzne i udzielającemu zgłaszającym wsparcia – Państwową Inspekcją Pracy. To spowodowało zarzucenie w BRPO dalszych prac dostosowawczych. 

Opiniowany projekt ustawy o ochronie osób zgłaszających naruszenia prawa, przywraca RPO jako centralny organ w obszarze ochrony sygnalistów i przyjmowania zgłoszeń zewnętrznych. 

Aktualnie projekt jest przedmiotem ponownych analiz i obliczeń prowadzonych w BRPO oraz trwa procedura powołania nowego koordynatora, którego zadaniem będzie pilotowanie prac dostosowawczych w zakresie wyzwań prawnych, organizacyjnych i informatycznych, jakie stawia przed urzędem RPO projektowana ustawa. 

Zbyt krótka vacatio legis i okres dostosowawczy (uwaga do art. 62 i art. 63 projektu) 

Projekt przewiduje jednomiesięczny okres vacatio legis (okres wejścia w życie ustawy) i jednomiesięczny okres dostosowawczy w zakresie realizacji obowiązku ustalenia procedury przyjmowania zgłoszeń zewnętrznych liczony od dnia wejścia ustawy w życie. 

Okresy te nie pozwalają na dostosowanie organizacji Biura RPO do nowych zadań i właściwe uruchomienie w BRPO systemu ochrony sygnalistów, spełniającego kryteria przewidziane w ustawie, a co za tym idzie prawidłowe wykonywanie nałożonych na RPO obowiązków. 

Konieczne jest wprowadzenie vacatio legis, zgodnie z którą ustawa wchodziłaby w życie po upływie 3 miesięcy od dnia ogłoszenia. Ponadto, niezbędne jest dalsze odroczenie realizacji obowiązku ustalania procedury zewnętrznej o kolejne 3 miesiące. 

Obecne terminy nie pozwolą nie tylko na realizację wskazanych w art. 31 projektu nowych kompetencji, ale nawet na dostosowanie organizacji Biura do wykonywania nowych zadań. Już sam proces uruchomienia środków finansowych z rezerwy budżetowej, rekrutacji nowych pracowników (zgodnie z OSR – 20 etatów), przeszkolenia ich oraz przeprowadzenie niezbędnych prac organizacyjnych (w tym pozyskanie nowej powierzchni biurowej i wyposażenie stanowisk pracy) wymagają wprowadzenia zaproponowanego przepisu dostosowującego. 

Skutki finansowe ustawy 

W budżecie RPO na 2024 r. nie założono żadnych wydatków związanych z problematyką objętą zakresem ustawy o ochronie osób zgłaszających naruszenia prawa. Wejście w życie ustawy w zaproponowanym kształcie będzie musiało się wiązać z przyznaniem Rzecznikowi dodatkowych środków finansowych z rezerwy budżetowej przeznaczonych na zatrudnienie odpowiedniej liczby pracowników i przygotowania ich stanowisk pracy. 

RPO przedstawił w opinii szczegółowe wyliczenie wydatków związanych z wejściem w życie ustawy. Wydatki te wymagają zwiększenia budżetu RPO o ok. 4 mln. złotych rocznie. Kwoty te należy wpisać do projektu ustawy w celu stworzenia możliwości ich niezwłocznego uruchomienia przez RPO po opublikowaniu ustawy w Dzienniku Ustaw z rezerwy budżetowej będącej w dyspozycji Ministra Finansów. W dalszych latach obowiązywania ustawy budżet RPO należało będzie zwiększać o kwoty związane z nowym zadaniem. 

Uwagi dotyczące właściwości organów publicznych (Art. 2 pkt 6 w zw. z art. 3 ust. 1 w zw. z art. 34 ust. 1) 

Ustawa powinna w możliwie precyzyjny sposób wskazywać, które organy publiczne (art. 2 pkt 6) są właściwe do przyjmowania zgłoszeń zewnętrznych o naruszeniach prawa w danych dziedzinach objętych ustawą (art. 3 ust. 1). Uwaga ta była formułowana przez wiele podmiotów w toku rządowego procesu legislacyjnego i dotychczas nie została niestety uwzględniona. 

Należy doprecyzować w szczególności, czy chodzi tu organ, który ustawowo jest właściwy do rozpatrywania określonych naruszeń (np. prowadzania postępowań wyjaśniających, kontrolnych, nakładania kar administracyjnych itp.), czy organ, dla którego dana dziedzina jest właściwa według ustawy o działach administracji rządowej (np. minister kierujący działem). 

Oznacza to, że ustalenia na poziomie opiniowanej ustawy wymaga to, do jakiego rodzaju działań merytorycznych ma być kompetentny organ publiczny, któremu RPO przekaże zgłoszenie zewnętrzne w odniesieniu do poszczególnych dziedzin wymienionych ustawie, i czym RPO powinien się kierować przy ustalaniu takiego organu. 

Postulowane doprecyzowanie jest konieczne, ponieważ przeprowadzona w BRPO analiza potencjalnych stanów faktycznych, które mogą stać się przedmiotem zgłoszenia zewnętrznego z jednej strony pokazuje, że zidentyfikowanie organu publicznego właściwego do podjęcia działań następczych może być mocno utrudnione, a nawet niemożliwe. Mogą wystąpić sytuacje, gdy nie jest jednoznaczne, który organ jest właściwy, albo gdy takich organów może być kilka. 

W projekcie nie ustanowiono żadnej procedury rozstrzygania sporów kompetencyjnych o charakterze negatywnym pomiędzy organami uważającymi się za niewłaściwe do przyjęcia danego zgłoszenia zewnętrznego i podjęcia działań następczych. Może to spowodować, że zgłoszenie będzie „wędrowało” pomiędzy różnymi organami publicznymi, co może doprowadzić do pozbawienia sygnalisty ochrony wynikającej z dyrektywy 2019/1937 i w konsekwencji zniweczenia jej celu. Ponadto, brak jasności po stronie potencjalnych sygnalistów co do tego, do którego organu publicznego można skierować zgłoszenie zewnętrzne może zniechęcać do korzystania z instytucji sygnalizacji. 

Ustawa powinna zawierać mechanizmy, w ramach których jeden organ wiążąco zdeterminuje, który organ publiczny będzie właściwy do podjęcia działań następczych i przekazania zgłaszającemu informacji zwrotnej. 

Co więcej, z uwagi na potencjalną możliwość istnienia w jednym stanie faktycznym kilku organów publicznych do podjęcia działań następczych, powinien zostać wprowadzony do ustawy przepis wyraźne zezwalający RPO na przekazanie zgłoszenia zewnętrznego kilku organom publicznym. 

Określanie wzoru sprawozdania dla organów publicznych (art. 47 ust. 4) 

RPO wskazuje też, że umożliwienie (fakultatywnie) RPO określenie pomocniczego wzoru rocznego sprawozdania organów publicznych zawierającego dane statystyczne dotyczące zgłoszeń zewnętrznych - jest chybione. 

Wzór takiego sprawozdania powinien zostać jednolicie określony dla wszystkich organów publicznych, a jego określenie powinno być kompetencją prawodawcy - powinno być to rozporządzenie wykonawcze ministra właściwego do spraw pracy. 

RPO nie jest organem ustrojowo właściwym do wydawania jakichkolwiek aktów prawotwórczych adresowanych na zewnątrz, które miałyby wiązać niepodległe mu jednostki (organy publiczne). Określenie i zamieszczenie wzoru sprawozdania nie wpłynie zatem na zobowiązanie kilku tysięcy organów publicznych do korzystania z tego wzoru. 

Osobnym i czasochłonnym zadaniem będzie konieczność corocznego opracowywania sprawozdań dla Komisji Europejskiej, zawierających dane statystyczne dotyczące zgłoszeń zewnętrznych, na podstawie sprawozdań cząstkowych przesłanych Rzecznikowi przez organy publiczne. 

DG.071.2.2024

WAŻNE LINKI:
Projekt ustawy na stronie RCL