Projekt nowelizacji ustawy o Krajowej Rady Sądownictwa - krokiem w dobrym kierunku

RPO Marcin Wiącek przekazał ministrowi sprawiedliwości Adamowi Bodnarowi opinię ws. projektu ustawy o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa.

Zdaniem Rzecznika projekt wymaga pewnych zmian gwarantujących pełną realizację intencji ustawodawcy, poszanowanie praw jednostki oraz uwzględnienie głosu społeczeństwa obywatelskiego w procesie powoływania sędziów. Dlatego Marcin Wiącek postuluje: 

1. rozważenie, w jaki sposób pogodzić z wyrokiem ETPC w sprawie Grzęda p-ko Polsce art. 2 ust. 1 projektu, który wygasza ex lege mandaty obecnym sędziowskim członkom KRS bez zapewnienia kontroli legalności takiego działania przez sąd; 

2.modyfikację projektowanego art. 11a ust. 1 ustawy o KRS przez doprecyzowanie, którzy sędziowie wybierają których sędziów w skład Rady; 

3. usunięcie projektowanego art. 11c ust. 3 ustawy o KRS, pozbawiającego praw udziału w wyborach do KRS sędziów delegowanych do Ministerstwa Sprawiedliwości, Ministerstwa Spraw Zagranicznych lub Kancelarii Prezydenta RP;

4. uzupełnienie projektowanego art. 11c ustawy o KRS o gwarancję wglądu zgłaszającego kandydaturę i jego pełnomocnika do wykazów podpisów sędziów lub obywateli popierających zgłoszenie kandydata w razie ich zakwestionowania przez Państwową Komisję Wyborczą;

5. uzupełnienie projektu o przepis wyraźnie wskazujący początek kadencji sędziowskich członków KRS; 

6. uzupełnienie projektu o nowelizację art. 42 ustawy o KRS przez wyraźne wskazanie kryteriów, jakimi powinna kierować się Rada przy wyborze kandydatów na sędziów oraz wyraźne wymienienie elementów uzasadnienia uchwały, w tym wymóg wskazania konkretnych powodów przemawiających za wyborem danej kandydatury oraz wymóg odniesienia się do opinii Rady Społecznej;

7. uzupełnienie projektowanego art. 22a ustawy o KRS dotyczącego Rady Społecznej przy KRS. 

Zmiana sposobu wyboru sędziowskich członków KRS 

Odebranie Sejmowi kompetencji wyboru 15 sędziowskich członków KRS oraz przekazanie je z powrotem środowiskom sędziowskim stanowi dobry krok w kierunku wykonania orzeczeń Sądu Najwyższego, Naczelnego Sądu Administracyjnego, Europejskiego Trybunału Praw Człowieka i Trybunału Sprawiedliwości UE. Zgodnie uznały one, że aktualny skład Rady jest nadmiernie uzależniony od władzy ustawodawczej i wykonawczej, co może negatywnie rzutować na niezawisłość sędziów powołanych na jej rekomendację.  

Na pozytywną ocenę zasługuje też zagwarantowanie proporcjonalnej reprezentacji sędziów poszczególnych szczebli sądownictwa, z wyraźną przewagą sędziów rejonowych, którzy długo nie byli reprezentowani w dostatecznym stopniu. 

Można byłoby jednak rozważyć doprecyzowanie, którzy sędziowie wybierają których sędziów w skład Rady tj. sędziowie SN wybierają sędziego SN, sędziowie apelacyjni - sędziego apelacyjnego, sędziowie okręgowi - 2 sędziów okręgowych, sędziowie rejonowi - 8 sędziów rejonowych, sędziowie wojskowi - sędziego wojskowego, sędziowie NSA - sędziego NSA, sędziowie wojewódzkich sądów administracyjnych - sędziego WSA. 

Wygaszenie mandatów obecnych sędziowskich członków KRS  

Wygaszenie mandatów sędziowskich członków KRS wiąże się z przerwaniem ich 4-letniej kadencji zagwarantowanej w art. 187 ust. 3 Konstytucji. Dotychczas pod rządami obecnej Konstytucji kadencję konstytucyjnego organu ustawodawca przerwał jedynie dwa razy, co wzbudziło poważne kontrowersje. W 2018 r. doszło do próby przerwania 6-letniej kadencji Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego (z czego ustawodawca wycofał się) oraz przerwania 4-letniej kadencji 15 sędziowskich członków KRS. W 2022 r. przerwanie kadencji członkowi KRS ustawą zostało uznane przez ETPC w sprawie Grzęda za naruszenie art. 6 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka z uwagi na brak zapewnienia możliwości odwołania się do sądu. Wyrok ETPC w sprawie Grzęda przeciwko Polsce rzutuje także na ocenę wygaszenia mandatów członków KRS obecnej kadencji. 

W ocenie RPO przerwanie kadencji 15 członkom obecnej KRS jest uzasadnione szczególną okolicznością, jakim jest niezdolność tak ukształtowanego organu do sprawnego wywiązywania się z roli strażnika niezawisłości sędziów i niezależności sądów - co stwierdza orzecznictwo SN, NSA, ETPC i TSUE. Odmowa uznawania przez sądy krajowe obecnego składu KRS za organ tożsamy z KRS, o której mowa w art. 187 ust. 1 Konstytucji, wymaga niezwłocznej reakcji ustawodawcy w celu przywrócenia zaufania do tego organu, w myśl konstytucyjnej zasady współdziałania władz oraz zasady sprawności i rzetelności działania instytucji publicznych. Sąd może działać sprawnie i rzetelnie tylko wtedy, gdy jego legalność nie budzi wątpliwości i nie jest kwestionowana. A na Polsce ciąży obowiązek przestrzegania prawa międzynarodowego, które z kolei wymaga od władz publicznych wykonania wyroków ETPC i TSUE. 

Art. 2 ust. 1 projektu może jednak budzić wątpliwości z punktu widzenia art. 6 ust. 1 EKPC. Należy podkreślić, że wyrok ETPC w sprawie Grzęda przeciwko Polsce dotyczył nie tylko indywidualnego przypadku przerwania kadencji członka KRS w 2018 r., ale identyfikował on problem systemowy, jakim jest brak kontroli sądowej ustawowego wygaszenia mandatu członkowi KRS. Zwraca na to uwagę Komitet Ministrów Rady Europy, odpowiedzialny za czuwanie nad wykonywaniem wyroków ETPC przez państwa członkowskie, który wyraźnie wskazuje, że pełne wykonanie wyroku ETPC w sprawie Grzęda przeciwko Polsce wymaga „zabezpieczenia kadencji sędziowskich członków KRS, w szczególności przez umożliwienie niezależnemu organowi sądowemu ocenę legalności jakiegokolwiek środka skutkującego skróceniem okresu mandatu sędziowskim członkom KRS, w tym przerwaniem mandatu ex lege". W tym zakresie wyrok ETPC w sprawie Grzęda przeciwko Polsce pozostaje niewykonany. 

Problem statusu sędziów powołanych na wniosek KRS po 6 marca 2018 r. 

Projekt nie rozwiązuje systemowego problemu statusu ok. 2300 sędziów i asesorów powołanych na wniosek KRS po 6 marca 2018 r. oraz wydanych przez nich setek tysięcy orzeczeń, które mogą być potencjalnie podważane z uwagi na nieprawidłowość składu. Sytuacja, w której obywatele nie mają pewności co do mocy prawnej adresowanych do nich orzeczeń, jest nieakceptowalna w państwie prawa.  

RPO wie o wzajemnie wykluczających się orzeczeniach wydawanych w tej samej sprawie przez sądy wzajemnie uznające się za nieuprawnione do orzekania. Dlatego też konieczna jest niezwłoczna reakcja ustawodawcy w celu uporządkowania statusu tych sędziów, zapewnienia pewności obrotu prawnego i prawa każdego obywatela do sądu ustanowionego w sposób niebudzący żadnych wątpliwości co do legalności. 

Rzecznik wielokrotnie przypominał, że dla zgodnego z Konstytucją wykonania wyroków ETPC i TSUE, poza reformą KRS, konieczne jest utworzenie mechanizmu weryfikacji statusu sędziów i asesorów powołanych po 6 marca 2018 r., a także wydanych przez nich orzeczeń. Taki mechanizm powinien: 

1. uwzględniać konieczność zagwarantowania każdej jednostce prawa do niezależnego sądu ustanowionego ustawą, a z drugiej strony zasadę pewności prawa i poszanowania stabilności stosunków prawnych ukształtowanych prawomocnymi orzeczeniami sądowymi;

2. prowadzić do naprawienia wad prawnych towarzyszących powołaniu sędziów i asesorów powołanych po 6 marca 2018 r. poprzez potwierdzenie przez niezależny od władzy wykonawczej i ustawodawczej organ, że posiadają oni ustawowe kwalifikacje oraz spełniają wymagania w zakresie niezawisłości;

3. umożliwiać wznowienie postępowań i uchylenie orzeczeń w sprawach rozstrzygniętych z ich udziałem, gdzie wadliwość powołania wpłynęła negatywnie na wynik sprawy;

4. respektować art. 180 ust. 2 Konstytucji, że sędzia może być złożony z urzędu lub przeniesiony na inne stanowisko wbrew swojej woli wyłącznie na mocy orzeczenia sądu, opartego na przepisie ustawy. 

Pozbawienie praw wyborczych sędziów powołanych na wniosek KRS po 6 marca 2018 r. 

Projekt przewiduje pozbawienie praw kandydowania i zgłaszania kandydatów w wyborach do nowej KRS sędziów powołanych po 6 marca 2018 r. W ocenie RPO takie przejściowe rozwiązanie może być uznane za uzasadnione do czasu uporządkowania statusu wspomnianej grupy sędziów. Skoro bowiem w orzecznictwie krajowym i europejskim ich niezawisłość jest podawana w wątpliwość, to nie powinni oni zasiadać w organie, który ma za zadanie stać na straży niezawisłości sędziów. 

Poza tym, choć nie wynika to wprost z projektu ustawy, jeśli by zakładać, że nowo powołana KRS będzie w przyszłości brała udział w postępowaniach służących weryfikacji statusu sędziów powołanych po 6 marca 2018 r., to jest uzasadnione, iż - zgodnie z zasadą nemo iudex in causa sua (nikt nie może być sędzią we własnej sprawie) - w skład KRS nie powinni wchodzić sędziowie, których będzie dotyczyło postępowanie weryfikacyjne. 

Pozbawienie praw wyborczych sędziów delegowanych do MS, MSZ lub Kancelarii Prezydenta RP  

Rzecznik ocenia negatywnie pozbawienie praw kandydowania i prawa poparcia zgłoszenia kandydata w wyborach do KRS sędziów, którzy w ostatnich 3 latach byli delegowani do MS i jednostek mu podległych, KPRP lub MSZ. Zrozumiały jest cel nowego art. 11c ust. 3 ustawy o KRS, którym ma być stworzenie dodatkowej gwarancji niezależności sędziowskich członków KRS od władzy wykonawczej. W ocenie RPO ustanowienie absolutnego zakazu udziału takich sędziów w wyborach jest jednak nieproporcjonalne do założonego celu. 

Blankietowe pozbawienie praw w wyborach do KRS sędziów delegowanych do MS, MSZ lub KPRP w ostatnich 3 latach jest niezgodne z prawem do dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach (art. 60 Konstytucji), zakazem zamykania ustawą drogi sądowej (art. 77 ust. 2 Konstytucji) oraz z zakazem retroakcji i zasadą lojalności państwa wobec obywatela (art. 2 Konstytucji). 

W ocenie RPO nie można a priori domniemywać, że każdy sędzia, który w latach 2021-2024 był delegowany do MS, MSZ lub KPRP, nie będzie w stanie rzetelnie wywiązywać się z obowiązków członka KRS. Natomiast z całą pewnością delegacja do MS, MSZ lub KPRP powinna wygasać w dniu wyboru na członka KRS. 

Procedura weryfikacji prawidłowości zgłoszeń kandydatów przez Państwową Komisję Wyborczą 

W procedurze weryfikacji prawidłowości zgłoszeń kandydatów na członków KRS brakuje gwarancji wglądu do wykazów podpisów sędziów lub obywateli popierających zgłoszenie kandydata w razie ich zakwestionowania przez PKW, co będzie utrudniać sformułowanie zarzutów w skardze do SN na odmowę przyjęcia zgłoszenia przez PKW. W przypadku odmowy przyjęcia zgłoszenia z powodu nieprawidłowości podpisów skarżący nie mają zapewnionej możliwości wglądu do wykazu z uwagami PKW. 

RPO postuluje uzupełnienie regulacji o przepis wyraźnie przyznający podmiotowi zgłaszającemu lub jego pełnomocnikowi prawo wglądu do wykazów podpisów w celu ustalenia, które z nich zostały zakwestionowane przez PKW i z jakiego powodu. 

Skład i kompetencje Rady Społecznej 

Na krytykę zasługuje szczątkowe uregulowanie kompetencji Rady Społecznej przy KRS. W obecnym brzmieniu nie pozwoli to jej na wywiązanie się z zadania, jakim ma być „pełna kontrola procesu nominacyjnego sędziów". 

Projekt przyznaje Radzie Społecznej kompetencję wydawania opinii co do  kandydatów na sędziów oraz uprawnienie członka do udziału w pracach wstępnych zespołu KRS. Poza tym nie przyznaje jej żadnych konkretnych uprawnień umożliwiających rzetelną ocenę kandydatur, w tym zwłaszcza:

1. prawa dostępu do wniosków kandydatów, ich teczek personalnych, opinii służbowych, akt ich spraw, rekomendacji zespołu KRS, protokołów z wysłuchań kandydatów i pozostałych dokumentów;

2. możliwości udziału członka Rady w wysłuchaniu kandydata przez KRS oraz zadawania mu pytań;

3. możliwości udziału członka Rady Społecznej z głosem doradczym w sesji plenarnej KRS przy dyskusji nad kandydaturą. 

Projekt  nie stanowi też wystarczającej podstawy prawnej do przetwarzania danych osobowych kandydatów. 

Nie wiadomo, na jakiej podstawie Rada Społeczna miałaby wyrażać opinie co do kandydatur. Kompetencji nie wolno zaś domniemywać, w tym wywodzić w drodze argumentacji. 

Nie ma też żadnego terminu na powiadomienie Rady o wpłynięciu zgłoszenia określonego kandydata. Nic nie stałoby zatem na przeszkodzie powiadamiania Rady Społecznej w ostatniej chwili, co uniemożliwiłaby rzetelne zapoznanie się z kandydaturą. Przepis powinien precyzyjnie określać termin na powiadomienie Rady Społecznej. 

Projekt nie określa też terminu na wydanie przez Radę Społeczną opinii ani precyzuje skutków prawnych podjęcia przez KRS uchwały bez takiej opinii. Nie stałby on więc na przeszkodzie podjęciu przez KRS uchwały mimo jej braku. 

Nie ma też określonej procedury przygotowywania i wydawania opinii przez Radę Społeczną, w tym zwłaszcza trybu jej informowania przez KRS o wpłynięciu zgłoszenia określonego kandydata. 

Zastrzeżenia budzi również sposób wyboru Rady Społecznej, zarówno ze względu na brak reprezentatywności dla społeczeństwa obywatelskiego i jakichkolwiek kryteriów wyboru członków. Członkom Rady nie stawia się żadnych wymagań poza niekaralnością. Rada ma się składać z 9 członków, z czego 5-6 będzie w istocie przedstawicielami środowisk prawniczych, a zaledwie 3 będzie przedstawicielami organizacji pozarządowych. 

Podsumowując, w proponowanym kształcie istnieje wysokie ryzyko marginalizacji Rady Społecznej przy KRS już na samym początku jej działalności. RPO postuluje doprecyzowanie kompetencji Rady Społecznej, uregulowanie ram procedury opiniowania, określenie minimalnych wymagań wobec kandydatów na członków, zwiększenie liczby przedstawicieli organizacji pozarządowych oraz zdywersyfikowanie grupy organów upoważnionych do ich wskazywania, tak aby nie był to tylko Prezydent RP (np. przez włączenie do procedury RPO, a także Rzecznika Praw Dziecka, Rzecznika Praw Pacjenta, Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców itd.). 

Brak określenia początku kadencji członka KRS 

W aktualnym stanie prawnym początek kadencji sędziowskich członków KRS przypada na dzień następujący po dniu, w którym dokonano ich wyboru. Projekt przewiduje uchylenie tego przepisu w całości, ale nie zastępuje go innym przepisem. RPO postuluje doprecyzowanie początku kadencji. 

Brak gwarancji rzetelnego uzasadnienia uchwał KRS 

Projekt pomija też istotny systemowy problem, jakim jest kwestia uzasadniania uchwał Rady w sprawie nominacji sędziowskich w latach 1989¬2023. Uzasadnienia uchwał KRS często są ogólnikowe, są kompilacją życiorysów kandydatów, bez wyjaśnienia, jakie konkretnie cechy przesądziły o aprobacie dla jednych kandydatur, a dezaprobacie dla pozostałych. Problem ten był wielokrotnie sygnalizowany przez SN i organizacje pozarządowe.  

Jedną z przyczyn jest brak w ustawie o KRS precyzyjnych wytycznych co do treści uzasadnienia uchwały. Określa ona jedynie kryteria dla 3-osobowego zespołu Rady do sporządzenia listy rekomendowanych kandydatów, czym innym jednak jest ocena kandydatur in pleno. 

RPO postuluje uzupełnienie projektu poprzez wyraźne wskazanie kryteriów, którymi powinna kierować się Rada przy wyborze kandydatów oraz wyraźne wymienienie elementów uzasadnienia uchwały, w tym wymóg wskazania konkretnych powodów przemawiających za wyborem danej kandydatury, a także wymóg odniesienia się do opinii Rady Społecznej przy KRS. 

VII.510.2.2024

Dokument Do_MS_KRS_nowelizacja_opinia_23.01.2024.pdf; 

Autor informacji: Łukasz Starzewski / Data publikacji: 2024-01-29 09:00:00

opublikowano: 29.01.2024 / foto: Grzegorz Krzyżewski, BRPO