Ostre cięcia w obrocie ziemią mają odejść do przeszłości

Nowelizacja ustawy zakłada też, że nie będzie ograniczeń co do liczby kupowanych działek w mieście, natomiast na terenie wiejskim na cele nierolne będzie można kupić tylko jedną działkę. Gdy powierzchnia nabytej ziemi (działek) przekroczy 1 ha, trzeba będzie prowadzić działalność rolniczą. Takiej nieruchomości nie będzie można zbyć przez 5 lat.

Izba przeprowadziła w ostatnich latach osiem kontroli dotyczących obrotu i gospodarowania państwowymi gruntami rolnymi, z tego w czterech wzięto pod lupę sprzedaż i dzierżawę nieruchomości rolnych należących do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa (ZWRSP). Trzy kontrole dotyczyły gospodarowania mieniem Zasobu, a jedna ochrony gruntów rolnych przed nieuprawnionym wykorzystaniem.

Kontrolę obrotu nieruchomościami rolnymi w 2018 r. NIK podjęła m.in. w odpowiedzi na doniesienia prasowe, według których wprowadzone w 2016 r. zmiany przepisów stwarzają zagrożenie dla prywatnego obrotu nieruchomościami rolnymi. Zgodnie z tymi regulacjami[1] nie tylko wstrzymano sprzedaż gruntów należących do ZWRSP, ale też wprowadzono ustawowe ograniczenia w obrocie prywatnym. 

NIK zwraca uwagę, że ziemia przeznaczona pod uprawę stanowi niepomnażalne dobro, które ze względu na ingerencję człowieka - w tym przede wszystkim rozwój miast i degradację środowiska, a także zmiany klimatyczne - może zostać bezpowrotnie utracone. Nieograniczony handel ziemią mógłby spowodować jej nieodwracalne wyłączenie z produkcji żywności. Dlatego konieczne jest ograniczenie kupna i sprzedaży gruntów rolnych.

Już na początku XX wieku, w Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z 17 marca 1921 r., znalazł się zapis mówiący, że „Ziemia, jako jeden z najważniejszych czynników bytu narodu i Państwa, nie może być przedmiotem nieograniczonego obrotu”. Podpisany 23 lata późnej Dekret o przeprowadzeniu reformy rolnej wprowadził konkretne obostrzenia, m.in. takie, że „gospodarstwa (…) nie mogą być w całości lub w części dzielone, sprzedawane, wydzierżawiane i zastawiane”. Tymczasem ustawa z 1957 r. złagodziła zasady obrotu ziemią, a w 1990 r. ustawowo zniesiono wszelkie ograniczenia w obrocie gruntami rolnymi. Pierwsze ograniczenia w obrocie ziemią wprowadzano w 2003 r. ustawą o kształtowaniu ustroju rolnego. Na przełomie lat 2011/2012 pojawiły się pierwsze projekty nowej ustawy ograniczającej nabywanie ziemi przez osoby spoza rolnictwa w celach spekulacyjnych.

Wprowadzone w 2016 r. nowe przepisy w zakresie obrotu nieruchomościami zasadniczo zmieniły sposób gospodarowania ziemią rolną w Polsce. Przede wszystkim na pięć lat wstrzymano sprzedaż nieruchomości rolnych z Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa o powierzchni powyżej 2 ha, a dominującą formą dysponowania państwową ziemią stała się dzierżawa. Zmiany w obrocie nieruchomościami rolnymi zahamowały tempo wzrostu cen tych gruntów i spowodowały spadek sprzedaży oraz obniżenie czynszu dzierżawnego gruntów ZWRSP.

Celem wprowadzonych w 2016 r. zmian w prawie było przede wszystkim wzmocnienie gospodarstw rodzinnych, zapewnienie bezpieczeństwa żywnościowego kraju, a także wspieranie zrównoważonego rolnictwa, z naciskiem na ochronę środowiska naturalnego. W ocenie NIK zmiany w prawie były potrzebne, jednak wprowadzone przez ustawodawcę ograniczenia poszły za daleko. Izba wskazuje, że ograniczenia nałożone na uczestników obrotu ziemią muszą się równoważyć z uprawnieniami KOWR, który kontroluje obrót nieruchomościami rolnymi.

Ustawowe ograniczenia w obrocie prywatnym nieruchomościami rolnymi rozpoczęto wprowadzać w Polsce od 2003 r. za sprawą ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego (ukur). Po zmianach wprowadzonych w 2016 r. zapisy ukur stanowią, że:

• osoba fizyczna chcąca kupić gospodarstwo rolne musi być rolnikiem,
• w przypadku nie-rolników wymagana jest zgoda Dyrektora Generalnego KOWR na nabycie ziemi,
• nabywca musi osobiście prowadzić gospodarstwo przez co najmniej 10 lat i zamieszkiwać na terenie gminy tam, gdzie znajduje się gospodarstwo,
• jeśli nabywca chce sprzedać zakupioną ziemię przed upływem 10 lat, wymagana jest zgoda sądu,
• powierzchnia nabywanej ziemi nie może przekroczyć 300 ha.

Wprowadzone w 2016 r. nowe przepisy w zakresie obrotu nieruchomościami zasadniczo zmieniły sposób gospodarowania ziemią rolną w Polsce. Przede wszystkim na pięć lat wstrzymano sprzedaż nieruchomości rolnych z Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa o powierzchni powyżej 2 ha, a dominującą formą dysponowania państwową ziemią stała się dzierżawa. Zmiany w obrocie nieruchomościami rolnymi zahamowały tempo wzrostu cen tych gruntów i spowodowały spadek sprzedaży oraz obniżenie czynszu dzierżawnego gruntów ZWRSP.

Celem wprowadzonych w 2016 r. zmian w prawie było przede wszystkim wzmocnienie gospodarstw rodzinnych, zapewnienie bezpieczeństwa żywnościowego kraju, a także wspieranie zrównoważonego rolnictwa, z naciskiem na ochronę środowiska naturalnego. W ocenie NIK zmiany w prawie były potrzebne, jednak wprowadzone przez ustawodawcę ograniczenia poszły za daleko. Izba wskazuje, że ograniczenia nałożone na uczestników obrotu ziemią muszą się równoważyć z uprawnieniami KOWR, który kontroluje obrót nieruchomościami rolnymi.

Ustawowe ograniczenia w obrocie prywatnym nieruchomościami rolnymi rozpoczęto wprowadzać w Polsce od 2003 r. za sprawą ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego (ukur). Po zmianach wprowadzonych w 2016 r. zapisy ustawy stanowią, że:

- osoba fizyczna chcąca kupić gospodarstwo rolne musi być rolnikiem,

- w przypadku nie-rolników wymagana jest zgoda Dyrektora Generalnego KOWR na nabycie ziemi,

- nabywca musi osobiście prowadzić gospodarstwo przez co najmniej 10 lat i zamieszkiwać na terenie gminy tam, gdzie znajduje się gospodarstwo,

- jeśli nabywca chce sprzedać zakupioną ziemię przed upływem 10 lat, wymagana jest zgoda sądu,

- powierzchnia nabywanej ziemi nie może przekroczyć 300 ha.

Ograniczenia te spotkały się z ostrą krytyką podmiotów zainteresowanych obrotem ziemią oraz niektórych instytucji publicznych. Rzecznik Praw Obywatelskich już na etapie prac legislacyjnych zwracał uwagę na niekonstytucyjność części obowiązujących przepisów, ponieważ jego zdaniem naruszają one wolność gospodarczą i majątkową obywateli. W 2016 r. RPO skierował wniosek do Trybunału Konstytucyjnego o stwierdzenie niezgodności niektórych zapisów ustawy z Konstytucją Rzeczpospolitej Polskiej. Wniosek wciąż czeka na rozpatrzenie. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odrzucił zarzuty Rzecznika, stwierdzając, że wprowadzone zmiany w prawie są zgodne z krajowym porządkiem prawnym.

Konsultacje społeczne w 2016 r. potwierdzały zbyt restrykcyjny charakter przepisów regulujących obrót nieruchomościami rolnymi. Jednak w tamtym czasie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie uwzględnił opinii zainteresowanych podmiotów w projektach ustaw. Dopiero po wejściu przepisów w życie szef resortu rolnictwa uznał, że konieczne jest złagodzenie ograniczeń. Dlatego też w latach 2017-2018 opracowano cztery projekty zmian w ukur oraz w ustawie z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Dzięki nowym przepisom obrót gruntami rolnymi ma się odbywać na bardziej zliberalizowanych zasadach:

- rozszerzony zostanie katalog „wyłączeń” z przepisów ukur (wyłączenie ogródków przydomowych, gruntów leżących w granicach administracyjnych miast),

- osoby niezajmujące się rolnictwem będą mogły nabyć większą działkę (do 1 ha zamiast 0,3 ha, jak dotychczas),

- katalog osób bliskich rozszerzony będzie o rodzeństwo rodziców i pasierbów, co ma ułatwić przekazywanie ziemi w rodzinie,

- z 10 do 5 lat będzie skrócony okres, w którym nabywca musi osobiście prowadzić gospodarstwo rolne,

9 maja 2019 r. Senat RP przyjął bez poprawek ustawę z 26 kwietnia 2019 r o zmianie ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego oraz o zmianie niektórych ustaw. Ustawa ta łagodzi ograniczenia wprowadzone ustawą z 2016 r. Obecnie ustawa czeka na podpis Prezydenta.

W badanym okresie, tj. od 1 stycznia 2016 r. do 30 czerwca 2018 r., w Zasobie Własności Rolnej Skarbu Państwa (ZWRSP) znajdowało się ok. 10% użytków rolnych w Polsce. Agencja Nieruchomości Rolnych (ANR) od początku swojej działalności, tj. od 1992 roku, przejęła ze wszystkich źródeł do ZWRSP nieco mniej niż 5 mln ha, w tym głównie z byłych PGR-ów - prawie 4 mln ha (80%). Na koniec 2018 r. Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa (KOWR) dysponował 1,4 mln ha, z tego w dzierżawie znajdowało się około 73% (1 mln ha).

W ciągu 26 lat, tj. od 1992 do końca 2018 r. z ZWRSP sprzedano prawie 3 mln ha gruntów, tj. 57% powierzchni przejętej do Zasobu od czasu jego utworzenia. Największa sprzedaż gruntów Zasobu nastąpiła w 1996 r. (prawie 193 tys. ha). W 2016 r. sprzedano 17 tys. ha ziem należących do Skarbu Państwa, w 2017 r. sprzedaż spadła do 3,5 tys. ha, a w 2018 r. do 2,5 tys. ha.

W latach 1992-2018 cena gruntów rolnych ZWRSP wzrosła ponad 50-krotnie, od 500 zł za ha w 1992 r. do ponad 32 tys. zł za ha w 2016 r. Ograniczenie sprzedaży w 2017 r. sprawiło, że cena gruntów rolnych ZWRSP w porównaniu do 2016 r. spadła w 2018 r. o 15% do nieco ponad 26 tys. zł za ha.

Na koniec I półrocza 2018 r. ponad 18 tys. ha nieruchomości ZWRSP użytkowano bez tytułu prawnego. W okresie objętym kontrolą powierzchnia ta zwiększyła się o ponad 50%. Bezumowni użytkownicy nieruchomości ZWRSP to przede wszystkim byli dzierżawcy, którzy uchylali się od wydania nieruchomości o łącznej powierzchni 18 tys. ha po wygaśnięciu bądź rozwiązaniu umów dzierżawy. Druga grupa to osoby zajmujące, zazwyczaj w dobrej wierze, niewielkie działki o nieuregulowanym stanie prawnym (łącznie około 200 ha).

W badanym okresie wszczęto prawie 1700 spraw dotyczących korzystania z nieruchomości ZWRSP bez tytułu prawnego. Działania te owocowały odzyskaniem 12,5 tys. ha.

Zaostrzenie przepisów, zwłaszcza ograniczenie możliwości uzyskania dopłat bezpośrednich przez bezumownych użytkowników nieruchomości rolnych ZWRSP, ograniczyło to zjawisko. Jednak obecnie ponownie nasila się. Coraz trudniej jest też wyegzekwować należności z tytułu bezumownego użytkowania gruntów.

Zarówno Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, jak i Prezes Agencji Nieruchomości Rolnych, a następnie Dyrektor Generalny Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa (Dyrektor KOWR: prawny następca Prezesa ANR) właściwie realizowali swoje zadania. Organy te wdrażały nowe, funkcjonujące od 2016 r. zasady obrotu nieruchomościami rolnymi, wspierając gospodarstwa rodzinne, przeciwdziałając nadmiernej koncentracji gruntów w rękach jednego właściciela, a także wykorzystywaniu tych ziem na cele niezwiązane z rolnictwem, w tym handlowi ziemią o charakterze spekulacyjnym.

Oddziały terenowe ANR, a potem KOWR skutecznie egzekwowały należności z tytułu sprzedaży i dzierżawy oraz sprawdzały, czy nabywcy i dzierżawcy przestrzegają postanowień umów. Tylko w pojedynczych przypadkach naruszane były procedury sprzedaży i dzierżawy nieruchomości należących do Skarbu Państwa. Zdarzało się, że nie naliczano i nie egzekwowano należności z tytułu wynagrodzenia za bezumowne użytkowanie nieruchomości rolnych ZWRSP. W jednym przypadku ze względu na zaniedbanie OT ANR we Wrocławiu przedawnieniu uległa kwota należności w wysokości prawie 4 mln zł. Należność dotyczyła wynagrodzenia za bezumowne użytkowanie 29 nieruchomości rolnych w latach 2011-2018.

W jednym przypadku w OT w Olsztynie umowę na dzierżawę nieruchomości zawarto w dniu 8 marca 2016 r. z osobą, która nie została wyłoniona w przetargu. Zdarzyło się też, że umowę dzierżawy podpisano z oferentami, którzy w przeszłości zarządzali gruntami bez tytułu prawnego.

W ramach uprawnień kontrolnych obrotu prywatnymi nieruchomościami rolnymi ANR, a następnie KOWR, dysponowały prawem pierwokupu i prawem nabycia nieruchomości rolnej oraz prawem pierwokupu i nabycia udziałów i akcji w spółkach prawa handlowego. Ponadto Dyrektor Generalny KOWR (wcześniej Prezes ANR) wyrażał zgodę na nabycie gruntów rolnych przez podmioty inne niż rolnik indywidualny.

W wyniku rozpatrzenia ok. 24 tysięcy wniosków dotyczących nieruchomości rolnych o łącznej powierzchni ok. 70 tys. ha zgodę wydano w 90% przypadków. W związku z brakiem zgody na nabycie nieruchomości rolnej wpłynęło 70 żądań zbywców nabycia nieruchomości o łącznej powierzchni ponad 2 tys. ha. ANR, a następnie KOWR złożyły 46 oświadczeń o nabyciu nieruchomości rolnych o łącznej powierzchni ok. 1200 ha.

Prawo pierwokupu wykonano w odniesieniu do nieruchomości rolnych o całkowitej powierzchni 1 tys. ha oraz złożono 628 deklaracji nabycia prawie 18 tys. ha. ANR, a następnie KOWR złożyły 171 oświadczeń o wykonaniu prawa pierwokupu udziałów i akcji za cenę nabycia w kwocie około 64 mln zł i jedno oświadczenie o nabyciu udziałów w cenie 2 mln zł.

Kontrolerzy NIK stwierdzili nieliczne nieprawidłowości, tj.: ANR, a następnie KOWR nie zawsze sprawdzały, czy nabywcy wywiązują się z obowiązków określonych w ukur, nie udokumentowano analizy celowości nabycia nieruchomości w ramach prawa pierwokupu, nie wydano w terminie zgody na nabycie nieruchomości.

Po przeprowadzonej kontroli Izba skierowała wniosek do Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa o zwiększenie nadzoru nad realizacją zadań dotyczących obrotu nieruchomościami rolnymi.