Opinia RPO w sprawie projektu ustawy o komisji ds. badania wpływów Rosji

Rzecznik Praw Obywatelskich przedstawił przewodniczącemu sejmowej Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych Wiesławowi Szczepańskiemu uwagi do projektu ustawy o Państwowej Komisji do spraw badania wpływów rosyjskich na bezpieczeństwo wewnętrzne Rzeczypospolitej Polskiej w latach 2007-2022 (druk sejmowy nr 2838). Prosi o ich wykorzystanie w toku dalszej pracy nad projektem.

Co przewiduje projekt

Projekt ustawy przewiduje powołanie komisji jako organu administracji publicznej stojącego na straży interesu publicznego w zakresie badania wpływów rosyjskich na bezpieczeństwo wewnętrzne RP. Komisja ma prowadzić postępowania w celu wyjaśnienia przypadków funkcjonariuszy publicznych lub członków kadry kierowniczej wyższego szczebla, którzy w latach 2007-2022 pod wpływem rosyjskim, działając na szkodę interesów RP, dokonywali czynności wymienionych szczegółowo w ustawie. Postępowania mogą dotyczyć także innych osób nie będących funkcjonariuszami publicznymi ani członkami kadry kierowniczej. Zakres podmiotowy ustawy jest więc w istocie nieograniczony. Postępowanie wyjaśniające może dotyczyć każdej osoby, wobec której pojawi się supozycja działania pod wpływem rosyjskim na szkodę RP.

Jeżeli w toku postępowania komisja stwierdzi istnienie okoliczności uprawdopodobniającej, że działanie tych osób było działaniem z naruszeniem prawa lub przestępstwem albo utrudniało ich ujawnienie, kieruje zawiadomienie do właściwego organu. Po postępowaniu wyjaśniającym, w którym w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (z wyłączeniem niektórych), komisja wydaje decyzję administracyjną, w której:

1) stwierdza działanie danej osoby pod wpływem rosyjskim na szkodę interesów Rzeczypospolitej Polskiej i o ile uzna za niezbędne, zarządza środki zaradcze, o których mowa w art. 36 ust. 1;

2) stwierdza wydanie decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 4 ust. 1 pkt 2, i zarządza środek zaradczy, o którym mowa w art. 37 ust. 1;

3) stwierdza, że działanie danej osoby nie było działaniem pod wpływem rosyjskim na szkodę interesu Rzeczypospolitej Polskiej.

Wydając decyzję administracyjną, Komisja może zastosować wobec osoby objętej postępowaniem co najmniej jeden z następujących środków zaradczych:

1) cofnięcie poświadczenia bezpieczeństwa lub nałożenie zakazu otrzymania poświadczenia bezpieczeństwa na okres 10 lat od dnia wydania decyzji administracyjnej;

2) zakaz pełnienia funkcji związanych z dysponowaniem środkami publicznymi na okres do 10 lat;

3) cofnięcie pozwolenia na broń na okres do 10 lat od dnia wydania decyzji administracyjnej.

Ogólna ocena projektu 

Zasadniczych wątpliwości konstytucyjnych RPO nie budzi możliwość wkraczania komisji w trwałość wydanych w latach 2007-2022 decyzji administracyjnych. Materia ta co do zasady mieści się bowiem w zakresie właściwości administracji publicznej. Ustawodawca może w związku z tym, w celu ochrony ważnego, konstytucyjnie legitymowanego interesu publicznego, pozwolić na uchylenie się przez władzę administracyjną od związania treścią uprzednich ostatecznych rozstrzygnięć administracyjnych.

Nie powinno natomiast budzić wątpliwości, że wydanie przez komisję decyzji administracyjnej stwierdzającej działanie danej osoby pod wpływem rosyjskim na szkodę interesów RP wykracza poza funkcje realizowane przez administrację publiczną. Jest to bowiem równoznaczne z pozbawieniem tej osoby czci i dobrego imienia. W swojej istocie odpowiada treści środka karnego w postaci podania wyroku do publicznej wiadomości.

Raport Komisji - zawierający przypadki działań pod wpływem rosyjskim na szkodę interesów RP oraz wydane decyzje administracyjne - jest bowiem jawny; udostępnia się go w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie Kancelarii Prezesa Rady Ministrów. Podanie do wiadomości publicznej w formie decyzji administracyjnej informacji o działaniu pod wpływem obcego państwa na szkodę Państwa Polskiego prowadzi więc do zakwestionowania dobrego imienia, jakim dotychczas cieszyła się osoba objęta. Środek ten ma więc wyraźny charakter represyjny.

Z kolei zastosowanie środka zaradczego w postaci zakazu pełnienia funkcji związanych z dysponowaniem środkami publicznymi na okres do 10 lat odpowiada środkowi karnemu w postaci zakazu zajmowania określonego stanowiska przewidzianemu przez art. 39 pkt 2 Kodeksu karnego, ewentualnie środkowi karnemu przewidującemu zakaz zajmowania stanowiska w organach i instytucjach państwowych i samorządu terytorialnego (art. 39 pkt 2aa k.k.).

Celem nie jest załatwienie sprawy administracyjnej, ale kara 

W odniesieniu do środków karnych, którym odpowiadają środki przewidziane w projekcie, w literaturze wskazuje się, że różnica pomiędzy karami a środkami karnymi ma charakter raczej formalny niż merytoryczny. Są one orzekane za popełnione przestępstwo, wymierzane są przez sądy oraz zawsze zawierają większy lub mniejszy element dolegliwości.

Należy zatem stwierdzić, że rzeczywistym celem prowadzonego w tym zakresie przez organ administracji publicznej postępowania w trybie projektowanej ustawy (oraz stosowanego posiłkowo Kodeksu postępowania administracyjnego) nie jest załatwienie sprawy administracyjnej, lecz wymierzenie kary za podejmowane w latach 2007-2022 działania danej osoby pod wpływem rosyjskim na szkodę RP.

W tym kontekście należy wskazać, że w myśl art. 42 ust. 1 Konstytucji RP odpowiedzialności karnej podlega ten, kto dopuścił się czynu zabronionego pod groźbą kary przez ustawę obowiązującą w czasie jego popełnienia. Odpowiedzialność ta obejmuje każdy rodzaj odpowiedzialności, w której ramach względem jednostki stosuje się środki prawne mające postać kary. Środki te służą wyrażeniu negatywnej oceny i potępieniu popełnionego czynu. Ich celem jest też powstrzymanie innych osób od naruszenia danej normy oraz zaspokojenie naruszonego poczucia sprawiedliwości. 

Odpowiedzialność karna na gruncie art. 42 ust. 1 Konstytucji RP obejmuje każdy rodzaj odpowiedzialności, który realizuje funkcję represyjną polegającą na ograniczeniu praw lub wolności konstytucyjnych (o czym mówi orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego).

Przewidziane środki w postaci podania do publicznej wiadomości informacji o stwierdzeniu działania danej osoby pod wpływem rosyjskim  czy zakazu pełnienia funkcji związanych z dysponowaniem środkami publicznymi na okres do 10 lat, z całą pewnością służą wyrażeniu negatywnej oceny i potępieniu popełnionego czynu. Treścią tych środków jest realizacja funkcji represyjnej, która przybiera postać publicznego pozbawienia czci i dobrego imienia oraz pozbawienia dostępu do służby publicznej, a więc pozbawienia praw chronionych na podstawie art. 47 i art. 60 Konstytucji RP.

Tak ukształtowane środki z punktu widzenia standardów konstytucyjnych nie mieszczą się w zakresie zadań administracji publicznej. Administracja nie sprawuje bowiem wymiaru sprawiedliwości, który jest wyłączną domeną sądów (art. 175 ust. 1 Konstytucji RP).

Zgodnie z orzecznictwem TK prawem do sądu objęte są wszelkie sytuacje, w których pojawia się konieczność rozstrzygania o prawach podmiotu w relacji do innych równorzędnych podmiotów lub w relacji do władzy publicznej, a jednocześnie natura danych stosunków prawnych wyklucza arbitralność rozstrzygania o sytuacji prawnej podmiotu przez drugą stronę tego stosunku. Nie budzi więc wątpliwości, że rozstrzyganie o odpowiedzialności karnej w rozumieniu konstytucyjnym - w tym wymierzanie w ramach tej odpowiedzialności, środków pokrywających się treściowo ze środkami karnymi opisanymi w Kodeksie karnym - mieści się w pojęciu „sprawy", o której mówi art. 45 ust. 1 Konstytucji RP i stanowi wymierzanie sprawiedliwości, co jest domeną sądów, a nie zadaniem administracji publicznej. Dobitnie potwierdza to art. 42 ust. 3 Konstytucji RP, z którego wynika, że każdego uważa się za niewinnego, dopóki jego wina nie zostanie stwierdzona prawomocnym wyrokiem sądu.

Uwagi te prowadzą do wniosku, że sama istota rozwiązania projektu, polegająca na napiętnowaniu w ramach postępowania administracyjnego osób podejmujących działania pod wpływem rosyjskim na szkodę interesów Państwa Polskiego oraz wymierzenia im za te działania stosownych sankcji, narusza art. 42 ust. 3, art. 45 ust. 1 i art. 175 ust. 1 Konstytucji RP. Zgodnie z Konstytucją, to sądy bowiem, a nie administracja publiczna, wymierzają sprawiedliwość i tylko one w świetle Konstytucji mogą uchylić prawomocnym orzeczeniem zasadę domniemania niewinności. Zaproponowane rozwiązanie pozostaje też w kolizji z konstytucyjną zasadą podziału władzy (art. 10 Konstytucji RP). Projektowana ustawa powierza bowiem wykonywanie funkcji stanowiących istotę władzy sądowniczej organowi administracji publicznej - będącemu z definicji elementem władzy wykonawczej.

W efekcie, skoro rzeczywistym celem ustawy jest napiętnowanie i poddanie ukaraniu za pomocą środków treściwo odpowiadających środkom karnym funkcjonariuszy publicznych, kadry kierowniczej podmiotów gospodarczych oraz każdej innej osoby, projektowana ustawa powinna zostać także poddana ocenie z punktu widzenia zgodności z art. 42 ust. 1 Konstytucji RP. Ustawa wprowadza bowiem odpowiedzialność karną w rozumieniu art. 42 ust. 1 Konstytucji RP za działania podejmowane w latach 2007-2022 (a więc przed dniem jej wejścia w życie) pod wpływem rosyjskim, na szkodę interesu RP. Z art. 42 ust. 1 Konstytucji RP wynika zaś bezwzględny zakaz działania prawa wstecz.

Czyn tylko wówczas może stanowić czyn karalny, gdy był zabroniony pod groźbą kary przez ustawę obowiązującą w czasie jego popełnienia. Wejście w życie ustawy stanowiącej podstawę odpowiedzialności karnej w rozumieniu konstytucyjnym musi zatem  wyprzedzać czasowo popełnienie czynu. A ustawodawca ma konstytucyjny obowiązek takiego ukształtowania przepisów co do odpowiedzialności karnej, aby wyłączyć z zakresu ich stosowania zachowania, które w chwili ich popełnienia nie były traktowane jako podlegające ukaraniu.

W latach 2007-2022 czyn, który podlegał ukaraniu i dotyczył działań na szkodę RP w ramach stosunków z rządem obcego państwa określał art. 129 k. k. Zgodnie z nim kto, będąc upoważniony do występowania w imieniu RP w stosunkach z rządem obcego państwa lub zagraniczną organizacją, działa na szkodę RP, podlega karze pozbawienia wolności od roku do lat 10. Do ścigania tego przestępstwa nie jest jednak uprawniony organ administracji publicznej, lecz prokuratura. Ponadto przedmiot działania Komisji wykracza daleko poza zakres przedmiotowy i podmiotowy czynu określonego w art. 129 k. k., obejmuje każde działanie nieograniczonego kręgu osób prowadzone zarówno metodami prawnie dozwolonymi, jak i bezprawnymi.

Projekt w szerokim zakresie przewiduje więc karanie osób, których czyny z lat 2007-2022 nie podlegały jakiejkolwiek formie ukarania, czy też nawet nie nosiły znamion bezprawności. W konsekwencji projekt przewiduje wymierzenie dolegliwości osobom, które nie dopuściły się czynów zabronionych pod groźbą kary przez ustawę obowiązującą w czasie ich popełnienia. Z tego powodu jest on jako normatywna całość niezgodny z art. 42 ust. 1 Konstytucji RP.

Stosowanie ustawy wobec parlamentarzystów

Projekt przewiduje, że poseł czy senator może  odpowiadać przed Komisją za udział w procesie stanowienia prawa, a więc za istotę wykonywania mandatu. Tymczasem nie powinno budzić wątpliwości, że immunitet materialny posła (senatora) obejmuje zarówno odpowiedzialność karną, cywilną jak też administracyjną. Z art. 105 ust. 1 Konstytucji RP wynika, że poseł nie może być pociągnięty do odpowiedzialności za  działalność wchodzącą w zakres sprawowania mandatu poselskiego ani w czasie jego trwania, ani po jego wygaśnięciu. Za taką działalność poseł odpowiada wyłącznie przed Sejmem, a w przypadku naruszenia praw osób trzecich może być pociągnięty do odpowiedzialności sądowej tylko za zgodą Sejmu. Dotyczy to także senatorów.

Nie jest w związku z tym możliwe prowadzenie przez organ administracji publicznej postępowania mającego na celu wyjaśnienie przypadków posłów (senatorów), którzy w tym charakterze w latach 2007-2022 pod wpływem rosyjskim, działając na szkodę interesów RP uczestniczyli w procesie stanowienia prawa, jak też w konsekwencji nie jest możliwe wydawanie jakichkolwiek rozstrzygnięć. Nawet bowiem gdyby taka działalność miała rzeczywiście miejsce, to jedynym organem władzy publicznej uprawnionym do jej oceny w myśl art. 105 ust. 1 Konstytucji RP jest Sejm (lub Senat). Dlatego też art. 4 ust. 1 pkt 6 w związku z art. 2 pkt 2 projektu w zakresie, w jakim dotyczy posłów i senatorów jest niezgodny z art. 105 ust. 1 Konstytucji RP.

Stosowanie ustawy wobec prezydenta RP i ministrów 

Zasadnicze wątpliwości dotyczą też przewidywanego stosowania przepisów ustawy do prezydenta RP (w związku z treścią art. 115 § 13 pkt 1 k. k.) oraz do członków Rady Ministrów (w związku z art. 115 § 13 pkt 4 k. k.). Komisja jako organ administracji publicznej może wszcząć w stosunku do tych osób jako funkcjonariuszy postępowanie z urzędu), chociaż prezydent RP oraz członkowie Rady Ministrów w zakresie określonym art. 145 ust. 1 oraz art. 156 ust. 1 Konstytucji RP mogą być pociągnięci do odpowiedzialności przed Trybunałem Stanu. Członkowie Rady Ministrów ponadto ponoszą przed Sejmem odpowiedzialność indywidualną za sprawy należące do ich kompetencji.

Żaden przepis Konstytucji nie przewiduje zaś jakiegokolwiek rodzaju odpowiedzialności prezydenta RP oraz członków Rady Ministrów przed organem administracji publicznej. Skoro zatem zgodnie z konstytucją, w trybie administracyjnym osoby te nie mogą zostać pociągnięte do odpowiedzialności w jakiejkolwiek prawnej formie za działania podejmowane w ramach funkcji publicznej, to ich działalność nie powinna też podlegać ocenie organu administracji publicznej.

Wyłączenie odpowiedzialności członków komisji

Zastrzeżenia dotyczą także przepisu, że przewodniczący oraz członkowie komisji nie mogą być pociągnięci do odpowiedzialności za swoją działalność wchodzącą w zakres sprawowania funkcji w komisji. Narusza to zasadę legalizmu, zgodnie z którą organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP). Celem tej zasady jest przeciwdziałanie arbitralności i dowolności działania organów władzy publicznej. Rzeczywiste zagwarantowanie jej przestrzegania wymaga, aby osoby, które w ramach sprawowania władzy publicznej podejmowały działania bez podstawy prawnej albo poza granicami prawa, poniosły odpowiedzialność. Nie wyklucza to też odpowiedzialności prawnokarnej oraz  odszkodowawczej, zwłaszcza wówczas, gdy działania te dotyczą sfery podstawowych praw jednostki. 

Wyłączenie odpowiedzialności członków Komisji prowadzi do tego, że zasada legalizmu staje się pustą deklaracją, pozbawioną materialnej treści, skoro działanie osób wykonujących władzę publiczną poza granicami prawa nie może spotkać się z żadną sankcją ze strony państwa. Dlatego, art. 13 projektowanej ustawy jest niezgodny z art. 7 Konstytucji RP.

II.510.1126.2022