Delegacje sędziów. Opinia Marcina Wiącka dla Ministra Sprawiedliwości

Marcin Wiącek przekazał ministrowi sprawiedliwości Adamowi Bodnarowi opinię do projektu ustawy o zmianie ustawy - Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz ustawy - Prawo o ustroju sądów wojskowych (wersja z 16 kwietnia 2024 r.). 

W ocenie RPO projekt stanowi krok w dobrym kierunku, ale nie realizuje wszystkich wymagań konstytucyjnych i międzynarodowych, zwłaszcza wynikających z art. 19 ust. 1 akapit drugi Traktatu o Unii Europejskiej (zasada skutecznej ochrony sądowej) oraz art. 60 Konstytucji RP (prawo dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach).

Wbrew deklaracjom z uzasadnienia projekt nie wykonuje w pełni wyroku Wielkiej Izby TSUE z 16 listopada 2021 r. w sprawach połączonych od C-748/19 do C-754/19.

Po pierwsze, projekt ustawy wymaga wprost uzasadnienia decyzji jedynie w odniesieniu do odwołania z delegowania do innego sądu, natomiast brak jest przepisu wymagającego uzasadnienia decyzji o samym delegowaniu. Tymczasem zgodnie z orzecznictwem TSUE, nie tylko decyzja o zakończeniu delegowania, ale również decyzja dotycząca delegowania sędziego powinna być należycie uzasadniona. Choć można próbować wywodzić wymóg uzasadnienia decyzji o delegowaniu z obowiązku podawania przyczyn delegacji w Biuletynie Informacji Publicznej, to jednak nie są to pojęcia tożsame - to pierwsze odnosi się do adresata decyzji, a to drugie do opinii publicznej. A projekt  nie określa żadnego terminu na ogłoszenie w BIP przyczyn delegacji lub odwołania z delegacji.

Po drugie, projekt określa przesłanki delegowania sędziego, ale  nie odwołania z delegacji. Sam wymóg podania uzasadnienia odwołania jest ogólnikowy i nie wynikają z niego żadne kryteria oceny zasadności odwołania. W ocenie RPO projekt nie gwarantuje, że uzasadnienie odwołania będzie „należyte" w rozumieniu przyjętym w orzecznictwie TSUE, a zatem oparte na precyzyjnych i sprawiedliwych przesłankach.

Po trzecie, samo uregulowanie kryteriów delegowania sędziów nie gwarantuje, że decyzje Ministra Sprawiedliwości będą w istocie rzetelne. Gwarancją rzetelności decyzji byłoby poddanie ich kontroli sądowej. Projekt utrzymuje co do istoty dyskrecjonalny model delegacji sędziowskich, w ramach którego MS z urzędu decyduje o delegowaniu konkretnego sędziego do konkretnego sądu.

Sędziowie nadal nie będą więc mieli formalnej możliwości zgłoszenia swojej kandydatury do delegacji.  Oczywiście mogą oni nieformalnie wystąpić do MS o delegowanie do określonego sądu, ale z uwagi na brak regulacji Minister nie ma obowiązku udzielenia na nie odpowiedzi, a od odmowy delegowania chętnego sędziego do określonego sądu nie można się odwołać.

Minister nie ma nawet formalnego obowiązku wydania decyzji odmownej w przypadku wniosku sędziego o delegowanie go do innego sądu. Jak wiadomo z praktyki, wiąże się z tym ryzyko faworyzowania określonych sędziów przez MS przy delegowaniu ich do sądów wyższej instancji, a zarazem pomijania innych sędziów. Pominięcie regulacji dotyczącej procedury ubiegania się o delegację oraz ścieżki odwoławczej od decyzji odmownej budzi wątpliwości z punktu widzenia prawa dostępu do służby publicznej (art. 60 Konstytucji RP) oraz zakazu zamykania drogi sądowej (art. 77 ust. 2 Konstytucji RP).

Jak słusznie wskazuje się w doktrynie prawa konstytucyjnego, prawo dostępu do służby publicznej odnosi się nie tylko do ubiegania się o przyjęcie do służby w ogóle, ale również do ubiegania się o określone stanowisko. Delegacja do sądu wyższej instancji powinna być zatem dostępna dla wszystkich zainteresowanych sędziów na klarownych i precyzyjnych zasadach, a nie tylko dla sędziów uznaniowo wskazanych przez MS.

Dlatego też, w ocenie RPO, przepisy powinny przewidywać możliwość delegowania przez MS na wniosek sędziego, a odmowa delegacji sędziego do określonego sądu powinna następować w formie uzasadnionej decyzji z gwarancją możliwości odwołania do sądu.

Po czwarte, opiniowany projekt nie przewiduje żadnej ścieżki odwoławczej od decyzji MS w przedmiocie odwołania z delegacji. Tymczasem TSUE wyraźnie stwierdził, że „ponieważ odwołanie sędziego z delegowania bez jego zgody może spowodować dla niego skutki analogiczne do tych, z którymi wiążą się kary dyscyplinarne, art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE wymaga, aby system regulujący zastosowanie takiego środka był obwarowany wszelkimi gwarancjami koniecznymi do uniknięcia ryzyka wykorzystania takiego systemu do politycznej kontroli treści orzeczeń sądowych, co zakłada w szczególności, że wspomniany środek powinien podlegać zaskarżeniu na drodze sądowej zgodnie z procedurą w pełni gwarantującą prawa zapisane w art. 47 i 48 Karty Praw Podstawowych".

Aktualnie decyzje o odwołaniu z delegacji bywają kontestowane przez sędziów w drodze pozwów o ochronę dóbr osobistych oraz wniosków o zabezpieczenie. Trudno to uznać za optymalny model ścieżki odwoławczej przy zagadnieniu publicznoprawnym.

Po piąte, opiniowany projekt nie zmienia aktualnego stanu prawnego, w ramach którego możliwe jest delegowanie do sądu wyższej instancji Zastępców Rzecznika Dyscyplinarnego Sędziów Sądów Powszechnych, co zdaniem TSUE „może wzbudzić w przekonaniu jednostek uzasadnione wątpliwości co do niepodatności innych członków rozpatrywanych składów sędziowskich na czynniki zewnętrzne (...), ponieważ członkowie ci mogą obawiać się, że sędzia delegowany będzie brał udział w dotyczących ich postępowaniach dyscyplinarnych".

Po szóste, w przekonaniu RPO, ponownego namysłu wymaga kwestia delegowania sędziów do urzędów obsługujących władzę wykonawczą i ustawodawczą, tj. MS, Kancelarii Prezydenta RP, MSZ, Kancelarii Prezesa Rady Ministrów.

Rozwiązanie to rodzi ryzyko wytwarzania się nieformalnych więzów lojalności między sędzią a egzekutywą i legislatywą, które mogą podać w wątpliwość jego niezawisłość. Wątpliwości budzi  pobyt sędziów na wieloletnich delegacjach w urzędach - tracą oni kontakt z orzekaniem, a zachowują przywileje gwarantujące im niezawisłość w orzekaniu (jak wyższe wynagrodzenie czy stan spoczynku). Kontrastuje to ze zwykłymi urzędnikami, którzy wykonują podobne obowiązki w danym urzędzie, a nie mają takich przywilejów nie mają. Należałoby zatem rozważyć np. wprowadzenie maksymalnego okresu delegacji sędziów do urzędów obsługujących egzekutywę i legislatywę albo wręcz całkowite zniesienie takich delegacji.

Po siódme, z punktu widzenia postanowień art. 19 ust. 1 TUE oraz art. 60 Konstytucji RP nie ma powodów do rozróżniania między procedurą delegowania sędziów powszechnych a procedurą delegowania sędziów administracyjnych. Dlatego też analogiczne zmiany do proponowanych powinny również zostać wprowadzone do ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych. W aktualnym stanie prawnym Prezes NSA przy podejmowaniu decyzji o delegowaniu sędziów WSA do NSA nie jest związany żadnymi kryteriami ani wymogiem uzasadnienia.

W związku z tym RPO postuluje:

• wprowadzenie wyraźnego wymogu uzasadnienia decyzji o delegowaniu sędziego;
• wprowadzenie terminu na ogłoszenie w BIP przyczyn delegacji określonego sędziego lub przyczyn jego odwołania z delegacji;
  wyraźne określenie przesłanek odwołania z delegacji sędziego;
• uregulowanie procedury ubiegania się przez sędziego o delegację do innego sądu, w tym zwłaszcza do sądu wyższej instancji. Odmowa delegacji sędziego na jego wniosek powinna przybierać formę decyzji zaskarżalnej do sądu;
• poddanie kontroli sądowej decyzji Ministra Sprawiedliwości w przedmiocie odmowy delegacji sędziego na jego wniosek oraz odwołania sędziego z delegacji;
• wprowadzenie zasady "incompatibilitas" w zakresie zakazu kumulacji funkcji rzecznika dyscyplinarnego lub jego zastępcy z funkcją sędziego delegowanego;
• rozważenie temporalnego ograniczenia delegowania sędziów do urzędów obsługujących władzę wykonawczą i ustawodawczą albo całkowita rezygnacja z tego rodzaju delegacji;
• rozważenie wprowadzenia zmian analogicznych do proponowanych w odniesieniu do procedury delegowania sędziów wojewódzkich sądów administracyjnych do NSA.

VII.510.27.2024

Autor informacji: Łukasz Starzewski / Data publikacji: 2024-05-07 10:00:00 / Osoba udostępniająca: Łukasz Starzewski / zdjęcie: źródło informacji