Zintegrowane Inwestycje Terytorialne – jest nieźle, ale z opóźnieniami

Najwyższa Izba Kontroli pierwszy raz kontrolowała ten nowy unijny instrument polityki spójności. Z kontroli wynika, że Zintegrowane Inwestycje Terytorialne (ZIT) na ogół realizuje się zgodnie z przepisami, niestety z opóźnieniami w przygotowaniu i realizacji.

Kolejne stadia realizacji projektów ZIT to stworzenie systemu wyboru właściwych projektów oraz sam wybór projektów ZIT i stworzenie warunków do ich realizacji. Opóźnienia i błędy w przygotowaniu i realizacji ZIT przyczyniają się do opóźnień w wykorzystaniu funduszy w ramach RPO.

Ministerstwo Inwestycji i Rozwoju (Instytucja Koordynująca) podjęło działania dla zorganizowania i wdrożenia ZIT w Polsce - opracowało zasady ich realizacji i harmonogram ich wdrażania, prowadziło konsultacje i zapewniło wsparcie prawne. Nie zdołało jednak zapobiec opóźnieniom we wdrażaniu i realizacji instrumentu - starania o zniwelowanie tych opóźnień nie były w pełni skuteczne. Zdaniem NIK, przy uwzględnieniu dotychczasowej dynamiki kontraktacji i certyfikacji środków może wystąpić ryzyko niepełnego wykorzystania środków przeznaczonych na niektóre ZIT. Działania naprawcze należy więc zintensyfikować.

Przebieg prac nad Strategiami ZIT był długotrwały, wystąpiły opóźnienia zarówno w ich przygotowaniu przez Związki ZIT, jak i w ich opiniowaniu przez Ministerstwo i IZ RPO. W skrajnym przypadku okres opiniowania przez Ministerstwo wyniósł nawet 234 dni.

Prace przygotowawcze i wdrożeniowe ZIT prowadzone były zbyt wolno, a współpraca między IZ RPO a Związkami ZIT, jak również współpraca miast i gmin w samych Związkach, niekiedy szwankowała. Największe opóźnienie pomiędzy zatwierdzeniem przez Komisję Europejską danego RPO a rozpoczęciem realizacji ZIT wyniosło półtora roku.

Zakres zadań powierzonych IP ZIT (Związkom ZIT) przez IZ RPO był początkowo ograniczony do obligatoryjnego minimum (udział w przygotowywaniu kryteriów wyboru projektów oraz dokonywaniu oceny strategicznej), później w wypadku części Związków ZIT został poszerzony w celu optymalizacji podziału zadań między instytucjami zaangażowanymi w system realizacji ZIT oraz zwiększenia tempa wdrażania ZIT.

Na realizację ZIT w ramach 16 RPO przeznaczono łącznie 13 117 mln zł. W poszczególnych województwach przeznaczono od 3% (Województwo Warmińsko-Mazurskie) do 23% (Województwo Śląskie) środków na realizację danego RPO.

Mimo stworzenia systemu wyboru projektów ZIT zgodnego z przepisami, nie udało się uniknąć błędów przy wyborze tych projektów. IZ RPO dokonywały niekiedy wyborów projektów z naruszeniem procedury - bez udziału przedstawicieli IP ZIT, bądź przed zatwierdzeniem Strategii ZIT. Również na tym etapie stwierdzono opóźnienia w dokonywaniu ocen wniosków o dofinansowanie, co zwalniało tempo realizacji ZIT.

Ponadto, realizacja projektów w ramach ZIT następowała często z opóźnieniami, które wynikały z przedłużających się procedur przetargowych, konieczności ich powtarzania z powodu składania ofert z cenami wyższymi niż oszacowane wartości, problemów z wykonaniem poszczególnych etapów zadań czy z nieprawidłowej realizacji inwestycji skutkującej rozwiązaniem umowy z wykonawcą. Problemy te miały najczęściej bezpośredni wpływ na wzrost kosztów realizacji projektów. Niezgodność z harmonogramami realizacji ZIT i opóźnienia na różnych etapach realizacji ZIT to najczęstsza nieprawidłowość w badanym obszarze.

W badanych przez NIK ośmiu projektach ZIT wydatkowano do dnia zakończenia kontroli średnio 15,8% przyznanych środków (od 0,0% do 87,8%). Na niski poziom wykorzystania wydatków, w ocenie NIK, oprócz opóźnień w realizacji projektów, wpłynęły nieprawidłowości u beneficjentów, które w pięciu wypadkach polegały na ujmowaniu wydatków poniesionych z naruszeniem prawa o zamówieniach publicznych we wnioskach o płatność. Nieprawidłowości te miały wpływ na poziom certyfikacji wydatków (konieczność wycofania nieprawidłowych wydatków lub poprawy wniosku o płatność). Nieprawidłowości te mogą skutkować nałożeniem korekt finansowych.

Stan wykorzystania środków przeznaczonych na ZIT przedstawiono na poniższych wykresach.

Zaawansowanie podpisywania umów o dofinansowanie projektów ZIT w ramach RPO było zróżnicowane i wyniosło średnio 59% alokacji na ZIT. Najwyższy poziom zakontraktowanych środków w umowach o dofinansowanie w odniesieniu do całkowitej kwoty środków na realizacje ZIT odnotowano w RPO Województwa Pomorskiego - 80%, najniższy natomiast w RPO Województwa Śląskiego - 43%. Rozliczanie poniesionych wydatków w ramach ZIT przebiegało wolno i nierównomiernie, wyniosło średnio 9%. Najwyższy poziom dofinansowania UE w zatwierdzonych wnioskach o płatność odnotowano w RPO Województwa Opolskiego - 20%, najniższy w RPO Województwa Podkarpackiego - 2%.

Największą część alokacji na badane ZIT (53,5%) przewidziano dla celu Wspieranie przejścia na gospodarkę niskoemisyjną we wszystkich sektorach (transport publiczny, infrastruktura rowerowa, efektywność energetyczna, jakość powietrza). Do innych częstych celów tematycznych należą: Wspieranie włączenia społecznego i walka z ubóstwem (18,2%); Inwestowanie w edukację, umiejętności i uczenie się przez całe życie (10,0%) i Promowanie trwałego i wysokiej jakości zatrudnienia oraz wsparcie mobilności pracowników (5,6%).

Warto przy tym zwrócić uwagę, że ustalanie przez Związki ZIT zakresu działań wspieranych w ramach ZIT (tzw. interwencji) następowało często dopiero po ustaleniu kierunków wsparcia w RPO, co ograniczało możliwość wyboru działań w ZIT do działań, które wcześniej zostały uwzględnione w RPO.

W ramach ZIT objętych przez NIK kontrolą realizowano przedsięwzięcia dotyczące m.in. budowy obiektów typu „parkuj i jedź”, modernizacji energetycznej budynków, budowy zintegrowanych węzłów przesiadkowych czy uzbrojenia terenów inwestycyjnych.

W celu przyśpieszenia realizacji programów wszystkie IZ RPO opracowały na polecenie Ministerstwa plany wdrażania programów operacyjnych w okresie trzech lat. Określiły w nich planowane poziomy kontraktacji i certyfikacji oraz działania mające na celu usprawnienie realizacji programów.

By zapobiec ryzyku niezrealizowania wskaźników ZIT i w celu większej efektywności wdrażania ZIT opracowano plany naprawcze dla poszczególnych ZIT, jednak nie wszędzie realizacja tych planów dała oczekiwane efekty. Zdaniem NIK, przy uwzględnieniu dotychczasowej dynamiki kontraktacji i certyfikacji środków, może wystąpić ryzyko niepełnego wykorzystania środków przeznaczonych na niektóre ZIT.

IP ZIT zgodnie z założeniami raz na kwartał przedstawiały IZ RPO informacje, a raz na rok sprawozdania z realizacji projektów ZIT. IZ RPO z kolei raportowały do Ministerstwa. Sprawozdania IP ZIT miały uchybienia bądź luki z powodu braku, aż do 2018 r. dostępu systemu SL2014, zawierającego pełne i rzetelne dane w zakresie stanu realizacji projektów ZIT.

IZ RPO prowadziły wymagane kontrole systemowe w IP ZIT (Związkach ZIT) oraz kontrole projektów i kontrole po zakończeniu realizacji projektów ZIT przez wybranych beneficjentów.

Realizacja ZIT oznaczała nowe doświadczenia dla instytucji zaangażowanych w jego wdrożenie oraz dla jednostek samorządu terytorialnego (jst). Korzyścią z realizacji ZIT jest nie tylko realizacja wspólnych projektów dużych miast i otaczających je gmin. Jst realizujące ZIT rozwinęły dzięki temu współpracę w procesie ubiegania się o środki unijne w miejsce dotychczasowej wzajemnej konkurencji.

Zdaniem NIK, na obecnym etapie wdrażania instrumentu ZIT zasadne byłoby zwiększenie przez IZ RPO zaangażowania IP ZIT (Związków ZIT) w proces realizacji i rozliczania projektów ZIT.

Kontrolę przeprowadzono w 19 jednostkach realizujących zadania w zakresie ZIT, tj. w: Ministerstwie Inwestycji i Rozwoju, sześciu Urzędach Marszałkowskich (IZ RPO), sześciu Związkach ZIT (IP ZIT) oraz u sześciu beneficjentów projektów realizowanych w ramach ZIT w sześciu województwach.

WNIOSKI

Do marszałków województw o:

• dokonywanie oceny strategicznej zgodności wniosków o dofinansowanie ze Strategią ZIT przez ekspertów wskazanych przez IP ZIT w wykazie kandydatów na ekspertów (pomorskie);
• przestrzeganie zasady realizacji projektów ZIT w ramach działania/poddziałania zgodnie z art. 30 ust 3 ustawy wdrożeniowej (pomorskie);
• przestrzeganie regulaminowych terminów dokonywania oceny merytorycznej wniosków o dofinansowanie projektów ZIT (podlaskie);
• terminowe weryfikowanie wniosków o płatność (refundację wydatków) złożonych przez beneficjentów ZIT (pomorskie i lubelskie).

Do przewodniczących Związków ZIT o:

• zatwierdzanie przez Zarząd ZIT propozycji zmian kryteriów oceny zgodności projektów ze Strategią ZIT, rocznych sprawozdań z realizacji Strategii ZIT oraz regulaminów wewnętrznych związanych z funkcjonowaniem ZIT stosownie do zasad przyjętych w Porozumieniu z gminami i w procedurach wewnętrznych ZIT (lubuskie);
• opracowanie w sposób uzgodniony z IZ RPO procedury monitorowania realizacji projektów pozakonkursowych (małopolskie).

Do beneficjentów o:

• podejmowanie działań dla prawidłowej realizacji umów;
• aktualizację harmonogramu ponoszonych wydatków oraz harmonogramów płatności zgodnie z umowami o dofinansowanie;
• wprowadzenie skutecznych mechanizmów kontrolnych zapobiegających błędom w prowadzeniu i dokumentowaniu postępowań o udzielanie zamówień publicznych;
• terminowe przekazywanie do IZ RPO wniosków o płatność;
• ujmowanie we wnioskach o płatność wszystkich tytułów wydatków kwalifikowalnych, uwzględnionych w umowie o dofinansowanie, w terminie trzech miesięcy od ich poniesienia, zgodnie ze strukturą finansowania wydatków określoną w umowie o dofinansowanie;
• prawidłowe ewidencjonowanie wydatków poniesionych na realizację projektu.