Polska, zdaniem NIK ma potencjał, by stać się znaczącym producentem żywności ekologicznej w Europie, ale by tak się stało, sektor ten potrzebuje istotnego wsparcia państwa. Tymczasem jak wykazała kontrola Izby, działania podejmowane od lat na rzecz rozwoju ekorolnictwa i wprowadzania do sprzedaży jego produktów były niespójne i nieskuteczne.


Od 2014 r. do 2018 r. ­aż 7 razy, w dodatku bez analizy rynku zmieniane były przepisy dotyczące trybu i zasad udzielania pomocy producentom żywności ekologicznej.
 Trudno w takiej sytuacji o stabilizację czy rozwój. Wymuszało to także wielokrotną aktualizację procedur i konieczność modyfikacji systemu informatycznego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, a efektem były opóźnienia w wydawaniu decyzji dotyczących przyznania dopłat (tzw. płatności ekologicznych) i wypłacania pieniędzy producentom.


W 2015 r. na wniosek organizacji ekologicznych, ministerstwo obniżyło wymogi dotyczące plonów uzyskanych w ramach pakietów rolniczych, warzywnych, zielarskich i sadowniczych. Producenci zostali zobowiązani do przeznaczenia na sprzedaż czy do przetwórstwa już nie co najmniej 80% tego co wytworzą, a co najmniej 30% i to przy zachowaniu takich samych stawek dopłat. Organizacje tłumaczyły, że jeśli rolnicy będą przeznaczać na cele rynkowe 80% plonów, nie będą mieli czym karmić własnych zwierząt. Zwracały też uwagę na to, że wielu z nich ma problemy ze zbyciem swoich produktów na rozwijającym się dopiero rynku ekożywności. Za bezpieczny uznano więc limit 30%.


Jednak w ocenie NIK, ta decyzja nie sprzyjała stymulacji rozwoju rynku ekoproduktów, tym bardziej, że w badanym okresie liczba producentów ekologicznych w Polsce spadła o 19%, z ok. 25,5 tys. do 20,5 tys. Zmniejszyła się także powierzchnia upraw ekologicznych o ok. 25%, z ponad 650 tys. ha do 485 tys. ha. Podwoiła się natomiast liczba przetwórni.
 W 2014 r. było ich 484, w 2018 r. już 910, co jednak nie oznacza wzrostu skupu ekologicznych produktów od polskich rolników. Miał na to wpływ, m.in. większy import surowców ekologicznych - z ponad 4,5 mln ton do ok. 14 mln ton.

Liczba producentów ekologicznych, powierzchnia ekologicznych użytków rolnych, liczba podmiotów prowadzących działalność w zakresie przygotowania produktów ekologicznych do obrotu, w tym do przetwórstwa w latach 2014-2018. Źródło: Opracowanie własne NIK na podstawie danych z Głównego Inspektoratu Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych oraz Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi


Zdaniem NIK, system wsparcia jakiego państwo udziela producentom ekologicznym powinien promować przede wszystkim rolników, którzy wprowadzając ekożywność na rynek przyczyniają się do rozwoju obszarów wiejskich.

Rolnictwo ekologiczne w Polsce


Podstawą rolnictwa ekologicznego jest niestosowanie w produkcji żywności środków chemii rolnej, weterynaryjnej i spożywczej. Zasada ta dotyczy wszystkich etapów i rodzajów produkcji, zarówno uprawy roślin, chowu i hodowli zwierząt, jak i przetwórstwa.

W Polsce najwięcej gospodarstw ekologicznych znajduje się w województwach: warmińsko-mazurskim, zachodniopomorskim oraz podlaskim. Ich średnia wielkość wynosi około 26 ha, ale najwięcej - 25% - to gospodarstwa o powierzchni upraw od 5 ha do 10 ha.

Powierzchnia ekologicznych użytków rolnych w Polsce w 2018 r. według województw. Źródło: Opracowanie własne NIK na podstawie danych Głównego Inspektoratu Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych.


Na tle innych państw Unii Europejskiej wypadamy jednak bardzo słabo. W 2017 r. całkowita powierzchnia ekologicznych gruntów rolnych w Unii Europejskiej wynosiła ponad 12,5 miliona hektarów, co stanowiło 7% powierzchni użytków rolnych we wspólnocie, w Polsce to zaledwie 3,4%. Od 2012 r. powierzchnia ekologicznych gruntów powiększyła się w UE o 25%, gdy w tym samym czasie w Polsce niemal o 25% spadła.

Procentowy udział powierzchni ekologicznej w całkowitej powierzchni użytkowników rolnych. Źródło: opracowanie własne NIK na podstawie danych z Eurostat


Mimo to, od 2014 r. ekologiczna produkcja roślinna w Polsce rosła i to niemal we wszystkich grupach upraw (z wyjątkiem roślin przeznaczonych na paszę).

Tendencja ekologicznej produkcji roślinnej w latach 2014-2017. Źródło: Opracowanie własne NIK na podstawie danych z Głównego Inspektoratu Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych


W latach 2014-2018 zmniejszyła się natomiast liczba zwierząt (z wyjątkiem brojlerów) utrzymywanych w ekologicznych gospodarstwach rolnych, doszło również do obniżenia certyfikowanej produkcji zwierzęcej, np. mięsa i mleka.

Tendencja utrzymywania zwierząt w gospodarstwach ekologicznych w latach 2014-2018. Źródło: Opracowanie własne NIK na podstawie danych z Głównego Inspektoratu Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych


W badanym przez NIK okresie wzrosła natomiast produkcja żywności przetworzonej, m.in. z powodu importu surowców. Od 2014 r. liczba przetwórni niemal się podwoiła i w 2018 r. funkcjonowało ich już 910 (najwięcej w województwach: mazowieckim, wielkopolskim oraz lubelskim). To jednak i tak niewiele w porównaniu z krajami Europy Zachodniej. Jak podaje Eurostat, w 2017 r. we Włoszech było 18,5 tys. przetwórni, a w Niemczech i we Francji po ok. 15 tys. Na czwartym miejscu w tym zestawieniu znajdowała się Hiszpania z ponad 4 tys. przetwórni.

W sierpniu 2018 r. Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi szacowało wartość polskiego rynku żywności ekologicznej na około 1 mld zł. Jednak jej udział w rynku spożywczym to zaledwie 0,3%, podczas gdy w 2017 r. średnia w Unii Europejskiej wynosiła 4%,w rekordowej pod tym względem Danii prawie 8,5%, w Szwajcarii niemal 8%, a w Austrii 6,5%.

Plan jest, ale co z realizacją?


W 2014 r. Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi przyjęło „Ramowy Plan Działań dla Żywności i Rolnictwa Ekologicznego w Polsce na lata 2014-2020”. Głównym celem tego planu był rozwój rolnictwa ekologicznego oraz rynku żywności ekologicznej. Założono w nim, że średnioroczne tempo wzrostu wartości rynku będzie utrzymane na poziomie co najmniej 15%, aby w 2020 r. przekroczyć 210 mln euro, a liczba przetwórni miała się zwiększyć do ponad 700.

W dokumencie zapisano, że dla rozwoju rolnictwa ekologicznego konieczna jest realizacja działań w ramach siedmiu celów szczegółowych, a chodziło o:

  • zwiększenie konkurencyjności rolnictwa ekologicznego oraz wzrost podaży żywności ekologicznej na rynku,
  • rozwój przetwórstwa produktów ekologicznych,
  • dywersyfikacja oraz wzmocnienie kanałów dystrybucji produktów ekologicznych,
  • wzrost wiedzy konsumentów na temat rolnictwa ekologicznego i żywności ekologicznej,
  • podniesienie poziomu współpracy pomiędzy podmiotami działającymi w sektorze rolnictwa ekologicznego,
  • włączenie organów administracji rządowej i samorządowej w rozwój sektora rolnictwa ekologicznego
  • oraz utrzymanie wysokiego poziomu systemu kontroli i certyfikacji produktów ekologicznych.


Problem w tym, że w planie ramowym nie wskazano jak będzie mierzony poziom realizacji wskazanych celów, a informacje o ich osiągnięciu ograniczono do opisu podjętych działań. Tym samym Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi oraz Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych nie dysponowali danymi o faktycznie wytworzonej produkcji ekologicznej w Polsce. System ich gromadzenia opierał się bowiem na informacjach szacunkowych - prognozach podanych w certyfikatach.


Tak się stało, ponieważ w 2015 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zmienił przepisy dotyczące wzoru formularza wykazu producentów, którzy spełniali wymagania odnośnie produkcji w rolnictwie ekologicznym. To w istotny sposób ograniczyło zakres zbieranych informacji - zamiast danych dotyczących wielkości wytworzonej produkcji (w tonach, litrach i sztukach), jednostki certyfikujące przekazywały Głównemu Inspektorowi Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych jedynie ogólne informacje czy takie produkty zostały wytworzone.

W ocenie NIK monitorowanie wyznaczonych celów i zadań spowodowałoby efektywniejsze wykorzystanie środków publicznych przeznaczonych na te cele i zadania. Sprzyjałoby to także dalszemu rozwojowi produkcji ekologicznej.


Izba stwierdziła też, że w trakcie realizacji ramowego planu działań dotyczącego żywności i rolnictwa ekologicznego, ministerstwo nie zmieniło jego priorytetów, choć w 2017 r. dysponowało opiniami i rekomendacjami Instytutu Rozwoju Wsi i Rolnictwa Polskiej Akademii Nauk oraz Wydziału Nauk o Żywieniu Człowieka i Konsumpcji Szkoły Głównej Gospodarstwa Wiejskiego. Zdaniem NIK, oznacza to, że Polska nie ma wyznaczonego celu rozwoju rolnictwa ekologicznego i rynku produktów ekologicznych, ani określonego terminu jego osiągnięcia.

Izba zwraca też uwagę na nieskuteczne działania edukacyjne i promocyjne dotyczące rolnictwa ekologicznego. Kontrola wykazała, że:

  • informacje na temat rynku żywności ekologicznej były trudnodostępne,
  • niski był poziom wiedzy konsumentów o znakowaniu żywności ekologicznej,
  • niewielka była rozpoznawalność logo rolnictwa ekologicznego.


Choć na te działania ministerstwo przeznaczyło ok. 2,5 mln zł.


NIK nie ma natomiast zastrzeżeń do systemu kontroli i certyfikacji produkcji ekologicznej, zdaniem kontrolerów Izby - w badanym okresie funkcjonował prawidłowo. Liczba inspektorów rolnictwa ekologicznego (na koniec 2017 r. było ich 572) zapewniała objęcie rocznymi kontrolami 100% producentów.

Opóźnienia w przyznawaniu i wypłacaniu dopłat


Częste zmiany prawa dotyczące udzielania pomocy producentom ekologicznym w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020, bez analizy rynku, nie stymulowały rozwoju rolnictwa ekologicznego. Siedmiokrotna nowelizacja przepisów (rozporządzenia rolnośrodowiskowego Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r.) spowodowała, że Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wielokrotnie musiała modyfikować system informatyczny i zmieniać procedury dotyczące wsparcia rolnictwa ekologicznego.

W konsekwencji, w okresie objętym kontrolą obowiązywało np. 10 wersji książki procedur dotyczącej płatności ekologicznych określających m. in. tryb przyjmowania wniosków, zasady wprowadzania danych z wniosków do systemów informatycznych, sposób prowadzenia kontroli kompletności danych i kontroli administracyjnej wniosków oraz przygotowania projektów decyzji.


Efektem częstych zmian przepisów były opóźnienia z jakimi przyznawano i wypłacano dopłaty (płatności ekologiczne). Średni czas wydania decyzji dotyczącej pomocy dla ekorolników był dłuższy o ponad dwa miesiące w stosunku do terminu określonego w przepisach. We wszystkich skontrolowanych biurach powiatowych agencji, na 6 spraw ponad połowa decyzji została wydana po terminie.

Liczba wydanych decyzji, wysokość przyznanych płatności do ekologicznych użytków rolnych dla beneficjentów w kampanii 2015, 2016, 2017 i 2018. Źródło: Opracowanie własne NIK na podstawie danych Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.


Dopłaty do produkcji ekologicznej żywności pochodziły z Programów Rozwoju Obszarów Wiejskich - na lata 2007-2013 i na lata 2014-2020. Do czerwca 2019 r. wypłacono łącznie niemal ponad 1 mld 200 mln zł, z tego 785 mln zł ze środków unijnych i ok. 450 mln zł ze środków krajowych.

Jest potencjał dla rozwoju rolnictwa ekologicznego w Polsce


Z danych, na jakie powołuje się SGGW, w tej chwili około 50-60% produktów ekologicznych jakie trafiają do sprzedaży detalicznej w Polsce pochodzi z importu. Są to w szczególności: owoce egzotyczne i ich przetwory, kawa i herbata, produkty wysoko przetworzone, przyprawy. Nasi producenci eksportują głównie świeże i mrożone warzywa i owoce, koncentrat soku jabłkowego, zboża i produkty zbożowe.

Zdaniem NIK, rolnictwo ekologiczne ma szansę stać się znaczącym elementem rozwoju całego polskiego rolnictwa, ale pod warunkiem, że zostaną wykorzystane silne strony tego typu produkcji.

Silne i słabe strony rolnictwa ekologicznego. Źródło: Opracowanie własne NIK na podstawie danych z publikacji z 2006 r. pt.‘’Perspektywy Rozwoju Rolnictwa Ekologicznego w Polsce’’ autorstwa dr inż. Doroty Komorowskiej z Katedry Ekonomiki Rolnictwa i Międzynarodowych Stosunków Gospodarczych SGGW.


Zachętą do produkcji ekożywności może być także planowana zmiana unijnego prawa. Od 1 stycznia 2021 r. będzie obowiązywać nowe rozporządzenie Parlamentu Europejskiego dotyczące zasad rolnictwa ekologicznego. Chodzi o ujednolicenie przepisów, z których wiele wprowadzono ponad 20 lat temu.

Nowe rozporządzenie zakłada, m.in.:

  • równą konkurencję - producenci żywności ekologicznej z krajów spoza Unii Europejskiej będą podlegać dokładnie tym samym normom i regulacjom, co producenci w krajach wspólnoty. Teraz ich produkty są dopuszczane na unijny rynek, jeśli spełniają lokalne zasady, które Unia uznała za podobne do europejskich. Zgodnie z nowymi regułami, importerzy będą musieli się dostosować do unijnych standardów. Dostaną na to pięć lat od wejścia w życie nowych przepisów,
  • dopuszczalne będą gospodarstwa ”mieszane” - rolnicy będą mogli, w ramach jednego gospodarstwa, prowadzić uprawy ekologiczne i konwencjonalne, ale będą musieli je bardzo wyraźnie rozdzielić,
  • procedury certyfikacyjne mają być prostsze dla małych gospodarstw,
  • będzie również możliwość poszerzenia listy produktów objętych certyfikacją ekologiczną.



Wydział Prasowy

Najwyższa Izba Kontroli


Przesłano: 08.11.2019