Jak, zmienić przepisy o interwencyjnym odbiorze maltretowanych zwierząt?

Rzecznik praw obywatelskich Marcin Wiącek zwrócił się w tej sprawie do wicepremiera, ministra rolnictwa i rozwoju wsi Henryka Kowalczyka. Podkreślał, że przepisy dotyczące ochrony zwierząt powinny w odpowiednim stopniu chronić zarówno interes i prawa opiekunów zwierząt, jak i samych zwierząt.  

Media piszą, że w ministerstwie planowane są prace nad nowelizacją ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt. Mają zmierzać do zmiany jej art. 7 ust. 3 – tak by odebrać organizacjom społecznym, których statutowym celem jest ochrona zwierząt, uprawnienia do interwencyjnego czasowego odbioru zwierzęcia, które jest ofiarą znęcania się. Uprawnienie takie miałoby przysługiwać jedynie Inspekcji Weterynaryjnej, Policji i straży gminnej.

To, organizacje najczęściej interweniują 

RPO podkreśla, że o ile uprawnienie organizacji społecznej do odbioru zwierzęcia wymaga pewnego obudowania legislacyjnego, o tyle 25-letnia praktyka pokazuje, że to właśnie na barkach tych organizacji spoczywa główny ciężar ratowania zwierząt w przypadkach niecierpiących zwłoki. Zgodnie z przygotowanym przez Ministerstwo Sprawiedliwości w 2018 r. dokumentem „Ustawa o ochronie zwierząt - informator prawny dla praktyków" - to, właśnie tych przedstawiciele organizacji „w zdecydowanej większości" dokonują interwencyjnego odbioru.

Choć ustawodawca ma daleko idącą swobodę kształtowania przepisów dot. ochrony zwierząt, RPO podkreśla, że art. 7 ust. 3  przekazuje pewien zakresu władzy państwa organizacjom społecznym, a zatem - obywatelom. Przyznaje im kompetencje do ingerowania w prawa osób trzecich. Uprawnienia do czasowego odebrania zwierzęcia mogą być powiązane z ingerencją w prawo własności (np. wejście na cudzą posesję, przecięcie łańcucha, rozbicie kłódki).

Ingerencja taka może być jednak uznana za uzasadnioną celami tej ustawy - pod warunkiem, że jest ona prowadzona z zachowaniem zasady proporcjonalności i tylko w celu odwrócenia grożącego zwierzęciu niebezpieczeństwa. Kluczowe jest zatem odpowiednie zabezpieczenie ustawowe przed ryzykiem nadużywania przez organizacje społeczne ich prawa, mogącego prowadzić do nadmiernej i nieuzasadnionej ingerencji w ochronę prawa własności.

Taki przepis  nie jest w polskim prawie wyjątkiem. Wśród podobnych jest np. art. 243 § 1 Kodeksu postępowania karnego określający tzw. „obywatelskie zatrzymanie". Zgodnie z nim, każdy ma prawo ująć osobę na gorącym uczynku przestępstwa lub w pościgu podjętym bezpośrednio po popełnieniu przestępstwa, jeżeli zachodzi obawa ukrycia się jej  lub nie można ustalić jej tożsamości. Jest on skierowany jest do każdej osoby (nie zaś jedynie przedstawiciela organizacji społecznej) i pozwala na pozbawienie wolności innej osoby, co uznać należy wszak za znacznie dalej idącą ingerencję, niż tylko naruszenie prawa własności.

Art. 7 ust. 3  precyzyjnie wskazuje okoliczności, w których można dokonać odbioru zwierzęcia. Może to nastąpić jedynie w przypadkach niecierpiących zwłoki, gdy dalsze pozostawanie zwierzęcia u dotychczasowego właściciela lub opiekuna zagraża jego życiu lub zdrowiu, a celem jest umożliwienie podjęcia przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) decyzji w zakresie czasowego odebrania zwierzęcia. Podmiot dokonujący interwencyjnego odbioru zwierzęcia jest obowiązany do niezwłocznego powiadomienia wójta (burmistrza, prezydenta miasta) o tym fakcie. A dana organizacja  staje się stroną wynikłego z tego postępowania administracyjnego. Organ administracji ma możliwość wezwania jej  do przedstawienia dokumentacji, do złożenia zeznań, a w razie potrzeby - zastosowania grzywny.

Gwarancje dla opiekunów zwierząt 

W związku z tym - jakkolwiek RPO podziela założenie, że nowelizacja obowiązującego stanu prawnego jest zasadna - nie musi ona jednak polegać na całkowitym odebraniu organizacjom społecznym, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, uprawnienia do interwencyjnego odbioru zwierzęcia. Warto natomiast rozważyć wprowadzenie przepisów o charakterze gwarancyjnym, które uchroniłyby opiekunów zwierząt przed nadużywaniem uprawnień przysługujących takim organizacjom.

Ustawa nie precyzuje  bowiem, jaka powinna być forma prawna ich działania. W efekcie może to choćby stowarzyszenie, do którego założenia wystarczające jest porozumienie 7 osób i wpis do Krajowego Rejestru Sądowego, czy nawet stowarzyszenie zwykłe, do którego stworzenia potrzeba jedynie 3 osób i wpisu do ewidencji stowarzyszeń zwykłych.

Wskazane wydaje się zatem zapewnienie, aby z uprawnienia z art. 7 ust. 3 . korzystały tylko organizacje, które z jednej strony rzeczywiście zajmują się ochroną zwierząt, a z drugiej mają odpowiednie środki, by zapewnić opiekę odebranemu zwierzęciu do  decyzji przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Rozważyć można np. wprowadzenie publicznego rejestru takich organizacji i wskazanie, że tylko organizacja w nim uwidoczniona może prowadzić interwencyjny odbiór zwierzęcia. Rejestr taki powinien mieć charakter publiczny, aby osoba, która uważa, że została pokrzywdzona, mogła odnaleźć dane kontaktowe organizacji, a także ustalić personalia osób odpowiedzialnych za jej działania, by móc ewentualnie dochodzić swoich praw przed organami administracji i sądami.

Inne postulaty RPO

W pełni aktualne pozostają tez postulaty uszczegółowienia, czy doprecyzowania regulacji odnoszących się do czasowego odebrania zwierząt, opisane w wystąpieniu RPO z 24 października 2018 r. do MRRiW. Zmiany powinny dotyczyć zwłaszcza: 

1) określenia w ustawie ścisłego, liczonego w dniach terminu na zawiadomienie przez organizację społeczną właściwego wójta (burmistrza, prezydenta miasta) o interwencyjnym odebrania zwierząt wraz z wprowadzeniem sankcji za niedochowanie tego terminu; 

2) wyposażenia organu, który rozstrzygnął w przedmiocie czasowego odebrania zwierzęcia w realne narzędzia służące kontroli, a w razie potrzeby zmiany miejsca przebywania zwierzęcia oddanego pod opiekę organizacji społecznej lub osobie fizycznej; 

3) doprecyzowania skutków wydania decyzji o odmowie czasowego odebrania zwierzęcia w trybie art. 7 ust. 3 u.o.z. lub o umorzeniu postępowania w tej sprawie (wprowadzenie podstawy prawnej do wydania rozstrzygnięcia o zobowiązaniu do zwrotu zwierzęcia właścicielowi); 

4) rozwinięcia i doprecyzowania regulacji dotyczącej kosztów odebrania, utrzymania i leczenia odebranych zwierząt.

Zgodnie z art. 35 ust. 3 u.o.z. - w razie skazania za przestępstwo zabicia zwierzęcia bez podstawy prawnej lub znęcania się nad zwierzęciem - sąd orzeka przepadek zwierzęcia, jeżeli sprawca jest jego właścicielem. Norma ta, w tym jej obligatoryjny charakter, jest niezwykle istotna z punktu widzenia realizacji celów ustawy. Zapewnia, że zwierzę, które było ofiarą znęcania się, nie powróci pod „opiekę" osoby, która się tego dopuszczała.

Z orzecznictwa sądów powszechnych wynika, że przy wyroku skazującym możliwe (a nawet konieczne) jest orzeczenie przepadku zwierzęcia także, jeśli sprawca znęcania nie jest jego właścicielem, np. zwierzę należy do osoby prawnej, której sprawca jest pracownikiem lub wspólnikiem. Wykładnię taką należy uznać za dopuszczalną. 

RPO zwraca się do ministra o uwzględnienie tych uwag w toku prac nad ewentualną nowelizacją ustawy.

Odpowiedź Krzysztofa Ciecióry, podsekretarza stanu w MRiRW

Opracowany w Ministerstwie Rolnictwa i Rozwoju Wsi projekt ustawy o szczególnych rozwiązaniach mających na celu poprawę nadzoru nad zdrowiem i ochroną zwierząt (UC140), zawierający m. in. przepisy zmieniające ustawę o ochronie zwierząt w zakresie regulującym instytucję czasowego odbierania zwierzęcia, nie pozbawiają organizacji społecznych uprawnień do interwencyjnego odbierania zwierząt. Projekt ustawy zawiera przepisy ustanawiające pewne rygory formalne związane z realizacją ww. uprawnienia, co stanowi także odpowiedź na postulaty sformułowane przez Rzecznika Praw Obywatelskich w piśmie z 24 października 2018 r. (V.7202.16.2018.ŁK).

Przekazane wówczas cenne uwagi dotyczące praktyki realizacji uprawnienia przewidzianego w art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt przez organizacje społeczne w zasadniczy sposób pokrywają się z ocenami Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi, dlatego w projektowanej ustawie przewidziano regulacje służące wyeliminowaniu takich nieprawidłowości jak:

1) nieinformowanie wójta (burmistrza, prezydenta miasta) o interwencyjnym odebraniu zwierzęcia;

2) wielokrotne zmiany miejsca przebywania interwencyjnie odebranego zwierzęcia;

3) uchylanie się od zwrotu interwencyjnie odebranego zwierzęcia.

Wprowadzony zostanie konkretny termin (obecnie „niezwłocznie”) na poinformowanie wójta (burmistrza, prezydenta miasta) o interwencyjnym odebraniu zwierzęcia, przy czym informacja ta będzie musiała zawierać także wskazanie miejsca przebywania tego zwierzęcia. Niedopełnienia ww. obowiązków będzie stanowiło wykroczenie zagrożone karą grzywny w wysokości od 1000 do 10 000 zł. Tą samą karą będzie zagrożone niepoinformowanie wójta (burmistrza, prezydenta miasta) o zmianie miejsca przebywania interwencyjnie odebranego zwierzęcia. Obowiązkowe będzie także zawiadomienie organów ścigania o możliwości popełnienia przestępstwa znęcania się nad zwierzęciem w przypadku dokonania interwencyjnego odebrania zwierzęcia.

Upoważniony przedstawiciel organizacji społecznej będzie musiał wykonywać swoje zadania w sposób zapewniający jego odróżnienie od instytucji państwowych i samorządowych. Regulacja ta ma na celu eliminację przypadków upodabniania się tych osób, poprzez stosowane nazwy, tytuły czy stroje, np. do przedstawicieli służb, inspekcji lub straży. Podczas interwencyjnych odbiorów zwierząt osoby legitymujące się jako „inspektor ochrony zwierząt”, „komendant straży”, czy „komendant główny”, ubrane w różnego rodzaju paramilitarne uniformy (czasem z pagonami), wywierają psychologiczny nacisk na właścicieli lub opiekunów zwierząt, sugerując swoim wyglądem i sposobem zachowania, a także poprzez posługiwanie się dokumentami imitującymi swoją formą i treścią akty administracyjne, posiadanie uprawnień funkcjonariuszy publicznych z prawem wstępu na teren prywatnej nieruchomości, kontroli warunków utrzymywania zwierząt, czy wydawania nakazów poprawy tych warunków. Takie praktyki organizacji społecznych istotnie utrudniają ustalenie czy interwencji dokonuje podmiot państwowy czy jedynie stowarzyszenie mające w swojej nazwie „straż”, czy „inspektorat”. Należy mieć na uwadze, że interwencje tych organizacji często dotyczą osób starszych czy nieporadnych życiowo, nieświadomych, że zwierzę jest im odbierane nie przez funkcjonariusza służb państwowych, a przez wolontariusza organizacji społecznej. Osoba, wobec której podejmowana jest interwencja nie może być wprowadzana w błąd. Także tutaj przewidziano sankcję w postaci kary grzywny.

Odnosząc się do kwestii prawa wejścia upoważnionego przedstawiciela organizacji społecznej na cudzą posesję, przecięcia łańcucha, czy rozbicia kłódki – uzasadnieniem dla tego typu zachowań może być wyłącznie przewidziana w Kodeksie karnym instytucja stanu wyższej konieczności, przy czym w oparciu o przepisy art. 26 Kodeksu karnego może tak działać każdy – pozycja upoważnionego przedstawiciela organizacji społecznej w niczym więc nie rożni się w tym względzie od pozycji „zwykłego obywatela”.

Wracając do przepisów projektowanej ustawy, informuję, że wprowadza ona rozwiązanie polegające na tym, by organ uprawniony do wydania decyzji o czasowym odebraniu zwierzęcia nakazywał, w drodze decyzji administracyjnej, organizacji społecznej, której statutowym celem działania jest ochrona zwierząt - zwrot tego zwierzęcia, jeżeli nie potwierdzi zasadności interwencyjnego odebrania zwierzęcia, tj. decyzja o czasowym odebraniu zwierzęcia zostanie uchylona albo sąd nie orzeknie przepadku zwierzęcia, postępowanie karne w tej sprawie zostanie umorzone lub zostanie wydane postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Kolejnymi z proponowanych rozwiązań są m. in.: wprowadzenie zasady obciążania właściciela lub opiekuna czasowo odebranego zwierzęcia kosztami jego utrzymania wyłącznie, jeżeli zostali oni skazani za przestępstwo znęcania się nad tym zwierzęciem; możliwość interwencyjnego odebrania zwierzęcia gospodarskiego jedynie po uprzedniej ocenie jej zasadności dokonanej przez powiatowego lekarza weterynarii po otrzymaniu zawiadomienia od upoważnionego przedstawiciela organizacji społecznej, której statutowym celem działania jest ochrona zwierząt. Zwracam uwagę, że wiele interwencyjnych odbiorów zwierząt kończy się wydaniem przez wójta decyzji odmawiającej ich odebrania, co w ocenie Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi powinno skutkować zwrotem zwierząt, mamy wówczas do czynienia z sytuacją, w której brak jakiejkolwiek podstawy prawnej uzasadniającej przetrzymywanie zwierząt przez podmiot, który je odebrał. Z uwagi jednak na nieprecyzyjne brzmienie przepisów ustawy o ochronie zwierząt, odebrane zwierzęta zwracane są dopiero, gdy zakończone zostanie postępowanie karne, a sąd nie orzeknie przepadku zwierzęcia lub jeżeli postępowanie karne w tej sprawie zostanie umorzone. Jeśli jednak nawet w takim przypadku zwierzę nie jest zwracane (na istnienie takich przypadków zwrócił uwagę Rzecznik Praw Obywatelskich w piśmie z 2018 r.), właściciel, aby je odzyskać, musi wejść na drogę sądową, co jest sytuacją nie do zaakceptowania.

Projektowana ustawa nie przewiduje wprowadzenia rejestru organizacji społecznych, których upoważnieni przedstawiciele mają możliwość dokonania interwencyjnego odebrania zwierzęcia. Propozycja pana rzecznika, zmierzałaby w istocie do wzmocnienia pozycji organizacji społecznych, i jako taka nie jest zgodna z intencją projektodawcy.

Odnosząc się do przedstawionej przez pana rzecznika kwestii przepadku zwierzęcia, pragnę poinformować, że zagadnienie to nie było dotąd przedmiotem analiz Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi, nie wpływały bowiem żadne sygnały wskazujące na potrzebę nowelizacji art. 35 ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt. Mając na względzie praktykę orzeczniczą w tym zakresie, nie wydaje się obecnie, by konieczne było dokonanie wnioskowanej ingerencji legislacyjnej.

Przedstawiając powyższe, informuję pana rzecznika, że kierunek projektowanych zmian w ustawie o ochronie zwierząt stanowi w mojej ocenie kompromis pomiędzy ochroną zwierząt, interesem właściciela lub opiekuna zwierzęcia i uprawnieniami organizacji społecznych, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt.

Jednocześnie pragnę poinformować, że ostateczne brzmienie przepisów ustawy o szczególnych rozwiązaniach mających na celu poprawę nadzoru nad zdrowiem i ochroną zwierząt (UC140), zostanie przyjęte w toku prac parlamentarnych.

II.7202.1.2019