Komentarz BCC nt. Strategii Demograficznej 2040

Zgodnie z prognozami EUROSTAT starzenie się ludności w Polsce będzie przebiegało najszybciej w całej UE. Sytuacja demograficzna Polski może stać się istotnym problemem, w szczególności w aspekcie szybszego niż w innych krajach starzenia się ludności.

W tym kontekście BCC docenia przygotowanie Strategii Demograficznej 2040, której zasadniczym celem jest wyjście z pułapki niskiej dzietności i zbliżenie się do poziomu dzietności gwarantującego zastępowalność pokoleń. Jednocześnie, istotne wątpliwości budzi pominięcie w projekcie rozwiązań z zakresu polityki senioralnej, mających na celu podniesienie jakości życia osób starszych, co w kontekście wzrostu średniej długości życia oraz postępującego starzenia się społeczeństwa ma znaczenie równie istotne co zwiększenie dzietności.

Istotne uwagi budzi również pominięcie kwestii wieku emerytalnego, który w Polsce jest jednym z najniższym w Europie. W Strategii Demograficznej 2040 kilkakrotnie wskazano, że większa liczba dzieci, to dla wielu krótszy okres odprowadzania składek na ubezpieczenia społeczne, a w konsekwencji niskie lub skrajnie niskie emerytury. W związku z tym wydaje się, że wzmocnienie rodziny powinno być również realizowane poprzez stopniowe podnoszenie wieku emerytalnego albo co najmniej zrównanie wieku emerytalnego kobiet i mężczyzn, co jest w zasadzie standardem w krajach Unii Europejskiej.

Docenić należy niektóre rozwiązania ukierunkowane na znoszenie barier dla rodziców podejmujących decyzje prokreacyjne, w szczególności wsparcie pracodawców zatrudniających kobiety po przerwie związanej z urodzeniem dziecka, wsparcie pracodawców w działaniach sprzyjających łączeniu pracy zawodowej z opieką nad dziećmi i wspieranie rozwoju programów rodzinnej odpowiedzialności biznesu (CFR).

Należy zaznaczyć, że przed wprowadzeniem nowych mechanizmów zapowiadanych w Strategii Demograficznej 2040 albo modyfikacji tych już obowiązujących konieczna byłaby weryfikacja na ile dzisiaj obowiązujące rozwiązania służą celom, dla których zostały wprowadzone oraz na ile planowane rozwiązania mogą się bardziej przysłużyć ich realizacji. Wprowadzanie kolejnych, uzupełniających rozwiązań, które w znacznym stopniu będą opierać się na dzisiejszych rozwiązaniach bez pogłębionej refleksji w zakresie ich efektywności wpłynie negatywnie na poziom skomplikowania prawa pracy i zabezpieczenia społecznego.

Stanowisko do projektu uchwały Rady Ministrów w sprawie przyjęcia dokumentu Strategia Demograficzna 2040

I. Uwagi wstępne

1. Przedmiotem projektu uchwały Rady Ministrów w sprawie przyjęcia dokumentu Strategia Demograficzna 2040 jest zaproponowanie długoterminowych działań nakierowanych na zwiększenie dzietności społeczeństwa.

2. Punktem wyjścia do przygotowanej Strategii Demograficznej 2040 jest starzenie się demograficzne oraz coraz bardziej postępujący spadek liczby ludności, które w ocenie projektodawców stawiają wyzwanie dla polityk dotyczących dzietności, polityki senioralnej oraz polityki migracyjnej. Jednocześnie Strategia Demograficzna 2040 koncentruje się nie na wszystkich trzech obszarach, a przede wszystkim na obszarze dzietności, ze względu na szczególne znaczenie tej problematyki dla przeciwdziałania starzeniu się demograficznemu oraz spadkowi liczby ludności. Zasadniczym celem zaproponowanych działań jest wyjście z pułapki niskiej dzietności i zbliżenie się do poziomu dzietności gwarantującego zastępowalność pokoleń.

3. Strategia Demograficzna 2040 jest dokumentem kierunkowych, który proponuje działania nakierowane na zwiększenie dzietności społeczeństwa, które mają charakter kompleksowy, tj. odnoszą się w ocenie projektodawców do wszystkich barier do posiadania dzieci stojących przed potencjalnymi rodzicami.

4. Zasadniczy cel ogólny Strategii Demograficznej 2040 został doprecyzowany w trzech celach szczegółowych, które obejmują: 

- wzmocnienie rodziny, która jest miejscem przychodzenia dzieci na świat; 

- znoszenie barier dla rodziców chcących mieć dzieci, dla podejmowania decyzji prokreacyjnych oraz (iii) podniesienie jakości zarządzania i wdrażania polityk dla rozwoju kompetencji administracji.

5. W ramach zdefiniowanych celów szczegółowych, określono 12 kierunków interwencji, do których należą: zabezpieczenie finansowe rodzin, wsparcie w zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych rodzin, wsparcie trwałości rodzin, popularyzacja kultury sprzyjającej rodzinie, wzmocnienie współpracy z III sektorem i innymi podmiotami działającymi na rzecz rodziny, rozwój form opieki nad dziećmi, rozwój rynku pracy przyjaznego rodzinie, poprawa jakości i organizacji edukacji, rozwój opieki zdrowotnej, rozwój infrastruktury i usług potrzebnych rodzinom, podniesienie jakości zarządzania i wdrażania polityk na szczeblu centralnym oraz podniesienie jakości zarządzania i wdrażania polityk na szczeblu samorządowym. W końcu, w ramach 12 kierunków interwencji określono 104 kierunki działań, tj. bardziej skonkretyzowane zadania, których realizacja przyczyni się do osiągnięcia poszczególnych celów szczegółowych.

6. Celem opinii jest ocena zaproponowanych w Strategii Demograficznej 2040, przy czym zakresem niniejszej opinii objęte są wyłącznie rozwiązania w obszarze prawa pracy i zabezpieczenia społecznego.

7. W świetle zmian demograficznych (i coraz bardziej postępującego spadku liczby ludności), zasadniczy cel projektu jakim jest zwiększenie dzietności należy ocenić pozytywnie. Jednocześnie istotne wątpliwości budzi pominięcie w projekcie rozwiązań z zakresu polityki senioralnej, mających na celu podniesienie jakości życia osób starszych, co w kontekście wzrostu średniej długości życia oraz postępującego starzenia się społeczeństwa ma znaczenie równie istotne co zwiększenie dzietności, a tym samym także powinno być uwzględnione w Strategii Demograficznej 2040.

II. Ocena szczegółowych rozwiązań z zakresu prawa pracy i zabezpieczenia społecznego zaproponowanych w Strategii Demograficznej 2040

1. Rozwiązania zaproponowane w ramach pierwszego celu szczegółowego – wzmocnienie rodziny

1.1. W ramach pierwszego celu szczegółowego, którym jest wzmocnienie rodziny jako miejsca przychodzenia dzieci na świat, zaproponowano pięć kierunków interwencji: 

- zabezpieczenie finansowe rodzin; 

- wsparcie w zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych rodzin; 

- wsparcie trwałości rodzin; 

- popularyzacja kultury sprzyjającej rodzinie; 

- wzmocnienie współpracy z III sektorem i innymi podmiotami działającymi na rzecz rodziny.

W ramach wskazanych kierunków interwencji wskazano 35 działań, przy czym wyłącznie dwa dotyczą działań w obszarze prawa pracy i zabezpieczenia społecznego: 

- wsparcie rodziców w zakresie uzyskiwania i utrzymywania stabilnych dochodów z pracy; (

- dalszy rozwój systemu emerytalnego w kierunku zwiększenia partycypacji rodziców we wkładzie ich dzieci w funkcjonowanie systemu.

1.2. W Strategii nie zawarto żadnych bardziej szczegółowych rozwiązań legislacyjnych, których celem byłaby realizacja powyższych działań.

1.3. Jednym z istotnych programów w ramach pierwszego celu szczegółowego jakim jest wzmocnienie rodziny powinno być także stopniowe podnoszenie wieku emerytalnego albo co najmniej zrównanie wieku emerytalnego kobiet i mężczyzn, co jest w zasadzie standardem w pozostałych krajach Unii Europejskiej. Pomimo istotnego wzrostu średniej długości życia na przestrzeni ostatnich kilkudziesięciu lat, wiek emerytalny w Polsce pozostał na tym samym poziomie (nie licząc przeprowadzonej kilka lat temu reformy, z której następnie się wycofano). Na tle pozostałych państw Unii Europejskiej Polska ma najniższy wiek emerytalny (wraz z Austrią, w której jednak już dzisiaj stopniowo podwyższa się wiek emerytalny). Wsparcie rodziców w zakresie uzyskiwania i utrzymywania stabilnych dochodów z pracy, przy jednoczesnej konieczności zapewnienia utrzymania starszym członkom rodziny z uwagi na niskie albo bardzo niskie emerytury może nie przełożyć się na faktyczne wzmocnienie rodziny i wzrost jakości życia w rodzinie.

2. Rozwiązania zaproponowane w ramach drugiego celu szczegółowego – znoszenie barier dla rodziców chcących mieć dzieci, dla podejmowania decyzji prokreacyjnych

2.1. W ramach drugiego celu szczegółowego, którym jest znoszenie barier dla rodziców chcących mieć dzieci, dla podejmowania decyzji prokreacyjnych, zaproponowano pięć kierunków interwencji: 

- rozwój form opieki nad dziećmi; 

- rozwój rynku pracy przyjaznego rodzinie; 

- poprawa jakości i organizacji edukacji; 

- rozwój opieki zdrowotnej; 

- rozwój infrastruktury i usług potrzebnych rodzinom.

W ramach wskazanych kierunków interwencji wskazano, 56 działania, z czego 9 dotyczy działań w obszarze prawa pracy i zabezpieczenia społecznego: 

- zwiększenie elastyczności pracy w zakresie wymiaru czasu pracy, organizacji świadczenia pracy, pracy zdalnej itp. dla matek spodziewających się dziecka i dla rodziców, 

- zwiększenie stabilności zatrudnienia rodziców, 

- rozwój wsparcia dla rodziców chcących urodzić kolejne dziecko w niewielkim odstępie czasu od poprzedniego, 

- wsparcie pracodawców zatrudniających kobiety po przerwie związanej z urodzeniem dziecka, 

- wsparcie pracodawców w działaniach sprzyjających łączeniu pracy zawodowej z opieką nad dziećmi i innych inicjatyw prorodzinnych, 

- wspieranie rozwoju programów rodzinnej odpowiedzialności biznesu (CFR), 

- tworzenie atrakcyjnych miejsc pracy na terenach poza dużymi miastami, 

- wsparcie osób młodych wchodzących na rynek pracy, 

- umożliwienie podniesienia kwalifikacji lub przekwalifikowania, czy rozpoczęcia działalności gospodarczej rodzicom, którzy przez dłuższy czas byli poza rynkiem pracy w związku z wychowaniem dzieci.

2.2. Dodatkowo w Strategii Demograficznej 2040 wskazano programy ogłoszonego Polskiego Ładu, które w ocenie projektodawców faktycznie lub potencjalnie realizują wskazane kierunki interwencji. W zakresie interwencji dotyczącej rozwoju rynku pracy przyjaznego rodzinie, wskazano następujące programy Polskiego Ładu: 

- większa elastyczność dla rodziców, 

- spersonalizowane wsparcie młodych matek przez urzędy pracy, 

- reforma wsparcia zatrudnienia, 

- ułatwienie łączenia pracy z życiem rodzinnym, 

- uregulowanie pracy zdalnej, 

- ograniczenie w stosowaniu „umów śmieciowych”, (vii)

- godna praca dla młodych, 

- wzmocnienie szans rozwojowych mniejszych miejscowościach, 

- elastyczna praca dla osób w wieku przedemerytalnym.

2.3. Dodatkowo w ramach obszaru Polskiego Ładu Uczciwa praca – godna praca, wskazano następujący program w zakresie prawa pracy: likwidacja luki w wynagrodzeniach kobiet i mężczyzn.

2.4. Powyższa lista obejmuje szereg bardzo zróżnicowanych obszarów i działań. Podobnie jak w przypadku rozwiązań w ramach pierwszego celu szczegółowego, w Strategii nie zawarto żadnych bardziej szczegółowych rozwiązań legislacyjnych, których celem byłaby realizacja powyższych działań w ramach drugiego celu szczegółowego. Tym samym, nie sposób odnieść się do w sposób szczegółowy do zaproponowanych rozwiązań.

2.5. Co więcej, w części obszarów już dzisiaj gwarantowane są rozwiązania, które przyczyniają się do zwiększenia dzietności i generalnej poprawy jakości życia. W szczególności, pracujący rodzice już dzisiaj korzystają z wielu rozwiązań pozwalających im na lepsze godzenie życia zawodowego i rodzinnego. Rozwiązania dotyczące opieki nad dzieckiem w pierwszym roku życia należą do najbardziej atrakcyjnych w Europie, co wskazano także w Strategii Demograficznej. W odniesieniu do części wskazanych rozwiązań (np. pracy zdalnej czy dalszych ułatwień w godzeniu życia zawodowego z rodzinnym) już dzisiaj toczą się prace legislacyjne.

2.6. Wydaje się, że przed wprowadzeniem nowych mechanizmów albo modyfikacją tych już obowiązujących konieczna byłaby weryfikacja na ile dzisiaj obowiązujące rozwiązania służą celom, dla których zostały wprowadzone oraz na ile planowane rozwiązania mogą się bardziej przysłużyć ich realizacji. Wprowadzanie kolejnych, uzupełniających rozwiązań, które w znacznym stopniu będą opierać się na dzisiejszych rozwiązaniach bez pogłębionej refleksji w zakresie ich efektywności wpłynie negatywnie na poziom skomplikowania prawa pracy i zabezpieczenia społecznego. Przykładowo, wprowadzenie dodatkowej ochrony po powrocie matki do pracy po urlopie związanym z rodzicielstwem czy ochrony ojca w czasie ciąży matki jego dziecka w sytuacji, w której pracodawca w każdym przypadku ma obowiązek uzasadnić decyzję o rozwiązaniu umowy o pracę na czas nieokreślony, a przedmiotowa decyzja nie może być podyktowana względami związanymi z macierzyństwem i podlega kontroli sądowej, budzi istotne wątpliwości z perspektywy istniejących już dzisiaj mechanizmów ochronnych oraz interesu pracodawcy. Innym przykładem są elastyczne godziny pracy, które w ocenie projektodawców Strategii Demograficznej 2040 są dzisiaj stosowane rzadko. Przed zaproponowaniem nowych przepisów do rozbudowanego już dzisiaj Działu VI Kodeksu pracy dot. czasu pracy, należałoby dokonać pogłębionej analizy skąd wynika niechęć do elastycznych rozwiązań w obszarze czasu pracy i w jaki sposób je uprościć, tak żeby ich stosowanie nie budziło wątpliwości.

2.7. W kontekście likwidacji luki w wynagrodzeniach kobiet i mężczyzn szczególnie istotnego znaczenia nabiera stopniowe zrównanie wieku emerytalnego dla kobiet i mężczyzn. Przechodzenie kobiet na emeryturę wcześniej niż mężczyzn oraz średnio większa długość życia kobit niż mężczyzn wpływają na to, że średnia miesięczna wartość emerytur wypłacanych kobietom jest niższa niż wypłacanych mężczyznom. Jak wskazano w samej Strategii Demograficznej 2040, dalsze utrzymanie obecnego stanu prawnego w zakresie wieku emerytalnego nie zniweluje różnic pomiędzy wartościami emerytur między kobietami i mężczyznami, nawet w przypadku planowanego wzrostu średniego wynagrodzenia kobiet. Kluczowe w kontekście postępującego starzenia się społeczeństwa jest podjęcie działań mających na celu wzrost odsetka osób pracujących i spadek odsetka emerytur, a tym samym zmianę proporcji liczebnej między beneficjentami systemu, a osobami zapewniającymi jego finansowanie.

3. Rozwiązania zaproponowane w ramach trzeciego celu szczegółowego – podniesienie jakości zarządzania i wdrażania polityk dla rozwoju kompetencji administracji

W ramach trzeciego celu szczegółowego, którym jest podniesienie jakości zarządzania i wdrażania polityk dla rozwoju kompetencji administracji zaproponowano dwa kierunki interwencji: (i) podniesienie jakości zarzadzania i wdrażania polityk na szczeblu centralnych oraz (ii) podniesienie jakości zarządzania i wdrażania polityk na szczeblu samorządowym. Działania zaproponowane w ramach trzeciego szczegółowego celu nie dotyczą obszaru prawa pracy i zabezpieczenia społecznego, w związku z czym nie będą poddane analizie w niniejszej opinii.

III. Podsumowanie

1. Deklarowany cel Strategii Demograficznej 2040 należy ocenić pozytywnie. Ocena poszczególnych działań i ich wpływ na zwiększenie dzietności będą natomiast uzależnione od szczegółowych rozwiązań przyjętych w aktach prawnych wdrażających poszczególne działania zawarte w Strategii Demograficznej 2040.

2. Istotne wątpliwości budzi całkowite pominięcie w projekcie kwestii wieku emerytalnego, który w Polsce jest jednym z najniższym w Europie, a którego podniesienie, jako naturalna konsekwencja wzrostu średniej długości życia, wpłynęłoby na zmniejszenie negatywnych konsekwencji związanym ze starzeniem się społeczeństwa. Wątpliwości są tym większe, że w Strategii Demograficznej 2040 kilkakrotnie wskazano, że większa liczba dzieci, to dla wielu osób krótszy okres odprowadzania składek na ubezpieczenia społeczne, a w konsekwencji niskie lub skrajnie niskie emerytury.

Wyrażam zainteresowanie dalszymi pracami nad projektem, w tym zaproponowaniem zmian legislacyjnych mających na celu nie tylko zwiększenie dzietności, ale także podniesienie jakości życia osób starszych, co w kontekście wydłużenia życia oraz postępującego starzenia się społeczeństwa ma znaczenie fundamentalne i także powinno zostać uwzględnione w Strategii Demograficznej 2040.

dr Agata Miętek

ekspertka BCC ds. prawa pracy

tel. 505 176 594

e-mail: agata.mietek@bcc.org.pl

przesłane przez: Instytut Interwencji Gospodarczych BCC
przesłano: 12.10.2021
foto/grafiki: archiwum BCC